基層社會治理存在問題匯總十篇

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篇（1）

在我國，農(nóng)村居住分散情況十分普遍，農(nóng)民原子化現(xiàn)象十分嚴重，農(nóng)民相互分離，處于散漫的低組織狀態(tài)，這是一個不爭的農(nóng)村現(xiàn)實情況，人們常常用“一盤散沙”來形容。然而，農(nóng)民的這種低組織狀況已經(jīng)越來越不能適應社會主義新農(nóng)村建設的需要。社會主義新農(nóng)村“可以理解為中國農(nóng)村社會基礎再造的過程，針對當前的社會理想、國家目標或現(xiàn)代化導向，有目的、有意識地對農(nóng)民之間的連接關系以及由此形成的農(nóng)民與國家、市場之間的關系結構進行調整和改造，使得二者之間能夠有高度的契合，能夠實現(xiàn)順利的對接。同時，也可以理解為農(nóng)民如何形成一致行動的能力與國家力量相配合實現(xiàn)國家目標并獲取自身福利的實踐過程”。而農(nóng)民與國家、市場高度契合、順利對接、形成一致行動能力的結合點就是農(nóng)村組織化的社會基礎。

一、當前農(nóng)村組織存在的問題

社會主義新農(nóng)村建設需要組織化的社會基礎。尤其在農(nóng)村，要在尊重農(nóng)民權利、保護農(nóng)民權益的基礎之上把農(nóng)民組織起來，因為“現(xiàn)代的個體都是權利主體，它們之間因權利而平等，彼此之間的聯(lián)系只靠契約建立。為了實現(xiàn)權利，大規(guī)模的社會組織和普遍的社會交往成為必需”。。然而，在我國，農(nóng)民的組織化水平仍然比較低，主要表現(xiàn)在：

第一。在我國農(nóng)村社會，非正式組織的數(shù)量少、種類單一。有學者把我國農(nóng)村組織分為正式組織和非正式組織，認為“在我國農(nóng)村社會，正式組織包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村支部、村委會等；非正式組織則主要包括宗(家)族組織、宗教組織、農(nóng)民自發(fā)的維權組織以及新型合作經(jīng)濟組織等”。。然而，就我國廣域的農(nóng)村社會和龐大的農(nóng)民數(shù)量而言，農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的數(shù)量顯然很少，組織種類也比較單一，不能滿足社會主義新農(nóng)村建設的需要。

第二，從農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的發(fā)展趨勢上看，一些組織出現(xiàn)衰微趨勢，而一些組織仍處于發(fā)展的初期階段，還不穩(wěn)定、不成熟。首先，就農(nóng)村社會中的宗族組織而言，雖然宗族組織和宗族觀念在我國根深蒂固，仍會在以后很長時間影響基層農(nóng)村社會，但是隨著社會和經(jīng)濟條件的變化以及人們思想觀念的改變，其中，“最主要的原因則是民工潮的出現(xiàn)，因為農(nóng)民再也不會被固定在生他養(yǎng)他的血緣和地緣社會，宗族勢必失去了賴以存在的千年基礎”，因此，宗族會不斷地瓦解，不斷地渾蝕其固有的劣根性。其次，對于農(nóng)民的維權組織來說，只能算是一種臨時性的組織，它為維護農(nóng)民的權益而成立，一旦所要求的權益得到解決便自行解散。至于新型農(nóng)村合作經(jīng)濟組織，由于它產(chǎn)生時間短，所以組織體制和運行機制還不成熟，而且數(shù)量也很少。只有宗教組織在農(nóng)村社會迅速復興，填補了人們的精神需求，農(nóng)村成為宗教活動的重要場所，人教人數(shù)不斷增加，但即使這樣，宗教組織也沒有成為農(nóng)村社會的主導組織。

第三，就正式組織而言，村委會和村黨支部組織的治理效能不理想，沒有發(fā)揮應有的組織功能。首先，從國家與社會層面上看，由于農(nóng)村實行和人民公社體制的解體，以及國家在農(nóng)村推行“鄉(xiāng)政村治”，農(nóng)民開始自我管理，實行村民自治，國家政權與農(nóng)村社會逐步分離，尤其在稅費改革和取消農(nóng)業(yè)稅以后，村民自治組織由于缺乏必要的財力支撐，難以提供有效的公共服務，已經(jīng)影響了村民自治的有效運行。其次，從村委會與村黨支部的運行機制來看，“村兩委”相互掣肘，影響村級組織的有效運行。《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會是由村民選舉產(chǎn)生的基層群眾性自治組織，而村黨支部作為黨在農(nóng)村的基層組織，發(fā)揮領導核心作用。這樣，“村兩委”在行使公共權力時就難免產(chǎn)生矛盾和沖突，“在這個問題上，抱怨是雙重的，黨支部方面認為村級直接選舉削弱了黨的領導，村委會方面認為組織法不落實”。加之“組織體系的制度化水平不夠，組織運作的規(guī)范性、統(tǒng)一性、靈活性還都很差”，因此，“從改革之初到現(xiàn)在……一套真正體現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會內在要求的組織體系還遠沒有建立起來。……民主化程度的提高并沒有帶來組織體系的適應性提高，也沒有有效地保障鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟的協(xié)調運行”。。最后，從村民委員會和村黨支部組織與村民的關系上來看，農(nóng)民對村級組織的疏離感加劇了。“從鄉(xiāng)村生活的觀察出發(fā)，我們沒有辦法得出基層組織對于農(nóng)民的服務越來越好、農(nóng)民對于基層組織越來越親的整體判斷。相反，農(nóng)民和基層組織的疏離感加劇了。”這已經(jīng)被一項“農(nóng)民對村組織、村干部的信任程度”的調查所證實。

從一些數(shù)字可以看出，村民對村組織和村干部的信任程度主要集中在“有點不可信”和“有點可信”之間，村民并不怎么信任村干部和村組織；更嚴重的是，在農(nóng)村社會的實際生活中，一些村干部腐敗、不檢點的行為也引起了農(nóng)民的極大不信任甚至是反感。因此，村干部和村組織在村民中的威信并不高，其管理活動依靠的不是權威而是權力。農(nóng)民對村干部和村組織的不信任，大大地阻礙了“村兩委”組織功能的發(fā)揮和鄉(xiāng)村治理的效能。但是，“客觀地說，基層組織在促進農(nóng)村經(jīng)濟增長方面的作用是強大而積極的，但比較而言，在治理方面的努力就差強人意。或者說，目前的基層組織體制，如果說在動員和組織經(jīng)濟方面是有效的，那么在改善鄉(xiāng)村治理方面，是基本不相適應的。所以，改善鄉(xiāng)村治理，首先要反思和檢討的，是改造基層組織體制”。“基層組織改革必須有大動作。在一定意義上可以說，現(xiàn)在的任務是要再造基層組織體系”。再造農(nóng)村社會基礎，提高農(nóng)民的組織化水平。

二、農(nóng)村(民)組織在農(nóng)村基層的重要作用

當前我國政治、經(jīng)濟的發(fā)展狀況以及整個社會的發(fā)展狀況，為農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的發(fā)展提供了一個歷史性的機遇，創(chuàng)造了非常好的政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和社會環(huán)境。我們要在現(xiàn)有的農(nóng)村經(jīng)濟政策的空間里改造基層農(nóng)村社會基礎，逐步解決“三農(nóng)問題”，在農(nóng)村社會建立各種形式的農(nóng)村組織和農(nóng)民組織，提高農(nóng)民組織化水平，這有利于促進基層農(nóng)村政治、經(jīng)濟和社會文化的發(fā)展，具體體現(xiàn)在：

首先，在基層農(nóng)村政治建設上，農(nóng)村組織化水平的提高，有利于基層民主政治的發(fā)展和公民民主意識的成長，有利于農(nóng)民利益表達和民主參與過程的有序化、制度化和對國家權力社會監(jiān)督的機制化。從民主管理的角度看，農(nóng)民組織可以平衡農(nóng)村社會各階層的利益，制約基層政權組織的權力，防止強勢群體侵犯農(nóng)民權益，“必須讓社會中的主要利益團體聯(lián)合參與政府組織，以此來防止任何一個利益團體可能將自身的意志強加于其他利益集團”。。從政治參與和利益表達的角度來看，隨著社會格局的深刻變動，農(nóng)民的利益關系也發(fā)生了深刻的變化，由此而產(chǎn)生的許多社會矛盾和經(jīng)濟糾紛，就需要農(nóng)村有相應的解決機制。而單個農(nóng)民的利益表達和訴求就顯得“軟弱無力”，在整個政治參與體制中處于劣勢；而且，作為單純原子化農(nóng)民的政治參與，容易帶來政治參與的失序和低效，需要農(nóng)民組織起來表達自己的訴求，建立與國家政權的聯(lián)系通道。從農(nóng)民組織的公益性來看，它會更多地關注社會弱勢群體的利益訴求，關注社會的多元化需求，統(tǒng)籌社會各方，兼顧弱勢群體，發(fā)揚民主，實現(xiàn)社會公平。廣大農(nóng)民應該組織起來，在利益一致的基礎上結成各式各樣的農(nóng)民組織，集中農(nóng)民意見，代表農(nóng)民利益，和政府部門以及其他社會組織進行對話，有序地進行政治參與和利益表達，以增強農(nóng)民與國家、市場和社會的博弈能力。

其次，在基層農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展上，農(nóng)民組織化水平的提高，有利于建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)向科學化、商品化、集約化轉型；有利于提高農(nóng)業(yè)組織化程度，增加農(nóng)民收入，促進農(nóng)民經(jīng)營的有序競爭，提高農(nóng)業(yè)的國際競爭力；也有利于國家的宏觀調控和宏觀組織。應該把原子化的農(nóng)民個體結成代表農(nóng)民權益的組織，發(fā)揮廣大農(nóng)民群眾的主體性作用。農(nóng)村組織和農(nóng)民組織也可以以專業(yè)經(jīng)濟合作組織、農(nóng)村合作社、農(nóng)民互助協(xié)會等形式，參與到農(nóng)村公共基礎設施建設、農(nóng)村金融服務體系建設、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和流通體系建設中去。另一方面，隨著市場化、信息化和農(nóng)業(yè)科技的快速發(fā)展以及電話、電腦、網(wǎng)絡等現(xiàn)代信息傳輸工具在農(nóng)村的使用，農(nóng)村市場服務型中介組織發(fā)展很快。這些中介組織在市場營銷、信息服務、農(nóng)產(chǎn)品加工、儲藏和農(nóng)資采購經(jīng)營等方面提供了許多便捷服務，有利于農(nóng)民r解市場信息，調整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構和規(guī)模，避免盲目生產(chǎn)}在彌補市場和政府的不足，克服市場失靈和政府失靈方面能起到重要作用。

最后，在基層社會和文化建設方面，農(nóng)民組織化水平的提高，有利于農(nóng)村基層社會的和諧穩(wěn)定。目前，對于農(nóng)民個體來說，一方面，一家一戶分散經(jīng)營的生產(chǎn)方式以及國家權力對農(nóng)村社會控制的減弱，使得農(nóng)民在生產(chǎn)、生活方面的需求不斷增長，從而產(chǎn)生對各種社會組織的需求。在現(xiàn)實生活中，農(nóng)民自發(fā)結成各種組織，如生產(chǎn)幫扶組織、特困戶救助組織、兒童上學接送組織等。這些農(nóng)村社會組織在社會互助、公共援助、社會福利、情感交流等方面進行合作。另一方面，由于農(nóng)村基本上都是一家一戶進行生產(chǎn)，大多數(shù)農(nóng)村家庭很難備足各種農(nóng)具，很難具有足夠的資金、技術，或因家庭勞動力不足等原因，程度不同地需要各種農(nóng)村組織的幫助。除了在物質利益方面需要實際幫助以外，農(nóng)民在體育、衛(wèi)生、文化和精神等方面還需要組織實體，以便于開展各種體育活動、衛(wèi)生活動、文化活動等。這些活動既能滿足農(nóng)民的社會情感需求，也能滿足他們的精神信仰需求。但是，我們也應該看到，農(nóng)村組織的各種活動，不乏有迷信活動、非法宗教活動以及違法活動。所以，我們要對農(nóng)民進行教育，以提高他們的素質，使廣大農(nóng)民樹立正確的價值觀、道德觀、消費觀、婚育觀，不斷提高農(nóng)民的思想道德水平，讓農(nóng)民在社會主義新農(nóng)村建設中發(fā)揮他們的主動性、積極性和創(chuàng)造性。

既然農(nóng)民組織化水平的提高有利于促進基層社會政治、經(jīng)濟和文化的發(fā)展，那么，就應該給予農(nóng)村社會組織和農(nóng)民組織相應的法律地位，保障農(nóng)村組織和農(nóng)民組織在基層社會的活動，提高農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的民主化、制度化和法律化水平。

三、國內有關鄉(xiāng)村治理理論和農(nóng)村(民)組織對鄉(xiāng)村治理結構的影響

國內理論界對于鄉(xiāng)村治理理論的研究以及鄉(xiāng)村治理的模式和路徑選擇，大多是從國家與社會互動關系的視角出發(fā)，立足于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的問題而提出來的，而很少有專文從尊重農(nóng)民的權利、發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體性作用的視角，提出農(nóng)民組織化水平的提高對于鄉(xiāng)村治理結構改革的影響，而這恰恰是解決中國農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題的核心所在。

中國問題的實質是農(nóng)村問題，而農(nóng)村問題的實質是農(nóng)民問題，解決農(nóng)民問題的出路在于改造農(nóng)村社會的社會組織結構以及農(nóng)民的聯(lián)結和組織方式。針對我國目前農(nóng)村組織化水平低、農(nóng)民居住分散以及農(nóng)民群體具有散漫性的特點，鄉(xiāng)村治理的根本出路就在于把農(nóng)民組織起來，建立各種農(nóng)民組織，再造農(nóng)村基層組織化的社會基礎。理由是：

根據(jù)多中心治理理論，把農(nóng)民組織起來，建立各式各樣的農(nóng)村組織和農(nóng)民組織，使這些農(nóng)村組織和農(nóng)民組織成為鄉(xiāng)村治理的中心，與政府組織、非政府組織以及各種社會組織進行合作治理，實現(xiàn)基層社會與政府之間的互動，“一方面，社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到政策形成過程中去；另一方面，從這種制度化的參與機制中，國家權力獲得了穩(wěn)定的支持來源(合法性)和控制權”。在經(jīng)濟上，這些組織參與基層社會的經(jīng)濟管理，可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權從繁重的經(jīng)濟事務中解脫出來，切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為“謀利性政權人”的經(jīng)濟基礎。在政治上，這些組織參與鄉(xiāng)村社會的政治民主建設，進行自我管理、自我服務、自我監(jiān)督，這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權可以從傳統(tǒng)的政治管理繁瑣的事務中解放出來，而它所要“扮演的角色越來越不是服務的直接供給者而是調停者、中介人甚或裁判員”。這樣就切斷了上級政府可借以利用的壓力型體制的通道。在社會文化建設上，農(nóng)村組織和農(nóng)民組織可以為村民提供各種服務和幫助，開展各種健康有益的群眾文化活動和互助活動，實現(xiàn)農(nóng)民的自我教育、相互合作和相互援助。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“政府與社會力量通過面對面的合作方式組成了網(wǎng)狀管理系統(tǒng)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民組織及其他社會主體就能以平等的身份，通過對話建立合作關系來實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的目標。

從國家對農(nóng)村社會政治整合的轉型來看。由于實施城鄉(xiāng)一體化和“工業(yè)支持農(nóng)業(yè)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的農(nóng)村戰(zhàn)略，國家對農(nóng)村社會的整合方式發(fā)生了很大變化，尤其是以農(nóng)業(yè)稅費改革特別是社會主義新農(nóng)村建設的推動為標志，國家對社會的整合開始由“汲取式整合”向“供給式整合”轉型。在這個轉型過程中，國家應該充分發(fā)揮農(nóng)民的主體性作用，維護農(nóng)民的權利和自由，保護農(nóng)民權益，對農(nóng)村社會應該采取新的整合方式，挖掘基層社會的內在潛力，為鄉(xiāng)村社會的民主治理和自主治理提供內生動力。這種內生動力借助于國家、市場和社會等外在力量的推動，使農(nóng)村社會的民主治理和自主治理具有堅實的社會組織基礎。把農(nóng)民組織起來，讓農(nóng)民組織在基層農(nóng)村的政治、經(jīng)濟和社會文化中發(fā)揮農(nóng)民的主體性作用，行使憲法和法律賦予農(nóng)民的各種權利，以便與政府組織、非政府組織以及各種社會組織共同參與鄉(xiāng)村治理。

篇（2）

社會主義新農(nóng)村建設需要組織化的社會基礎。尤其在農(nóng)村，要在尊重農(nóng)民權利、保護農(nóng)民權益的基礎之上把農(nóng)民組織起來，因為“現(xiàn)代的個體都是權利主體，它們之間因權利而平等，彼此之間的聯(lián)系只靠契約建立。為了實現(xiàn)權利，大規(guī)模的社會組織和普遍的社會交往成為必需”。。然而，在我國，農(nóng)民的組織化水平仍然比較低，主要表現(xiàn)在：

第一。在我國農(nóng)村社會，非正式組織的數(shù)量少、種類單一。有學者把我國農(nóng)村組織分為正式組織和非正式組織，認為“在我國農(nóng)村社會，正式組織包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村支部、村委會等；非正式組織則主要包括宗(家)族組織、宗教組織、農(nóng)民自發(fā)的維權組織以及新型合作經(jīng)濟組織等”。。然而，就我國廣域的農(nóng)村社會和龐大的農(nóng)民數(shù)量而言，農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的數(shù)量顯然很少，組織種類也比較單一，不能滿足社會主義新農(nóng)村建設的需要。

第二，從農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的發(fā)展趨勢上看，一些組織出現(xiàn)衰微趨勢，而一些組織仍處于發(fā)展的初期階段，還不穩(wěn)定、不成熟。首先，就農(nóng)村社會中的宗族組織而言，雖然宗族組織和宗族觀念在我國根深蒂固，仍會在以后很長時間影響基層農(nóng)村社會，但是隨著社會和經(jīng)濟條件的變化以及人們思想觀念的改變，其中，“最主要的原因則是民工潮的出現(xiàn)，因為農(nóng)民再也不會被固定在生他養(yǎng)他的血緣和地緣社會，宗族勢必失去了賴以存在的千年基礎”，因此，宗族會不斷地瓦解，不斷地渾蝕其固有的劣根性。其次，對于農(nóng)民的維權組織來說，只能算是一種臨時性的組織，它為維護農(nóng)民的權益而成立，一旦所要求的權益得到解決便自行解散。至于新型農(nóng)村合作經(jīng)濟組織，由于它產(chǎn)生時間短，所以組織體制和運行機制還不成熟，而且數(shù)量也很少。只有宗教組織在農(nóng)村社會迅速復興，填補了人們的精神需求，農(nóng)村成為宗教活動的重要場所，人教人數(shù)不斷增加，但即使這樣，宗教組織也沒有成為農(nóng)村社會的主導組織。

第三，就正式組織而言，村委會和村黨支部組織的治理效能不理想，沒有發(fā)揮應有的組織功能。首先，從國家與社會層面上看，由于農(nóng)村實行和體制的解體，以及國家在農(nóng)村推行“鄉(xiāng)政村治”，農(nóng)民開始自我管理，實行村民自治，國家政權與農(nóng)村社會逐步分離，尤其在稅費改革和取消農(nóng)業(yè)稅以后，村民自治組織由于缺乏必要的財力支撐，難以提供有效的公共服務，已經(jīng)影響了村民自治的有效運行。其次，從村委會與村黨支部的運行機制來看，“村兩委”相互掣肘，影響村級組織的有效運行。《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會是由村民選舉產(chǎn)生的基層群眾性自治組織，而村黨支部作為黨在農(nóng)村的基層組織，發(fā)揮領導核心作用。這樣，“村兩委”在行使公共權力時就難免產(chǎn)生矛盾和沖突，“在這個問題上，抱怨是雙重的，黨支部方面認為村級直接選舉削弱了黨的領導，村委會方面認為組織法不落實”。加之“組織體系的制度化水平不夠，組織運作的規(guī)范性、統(tǒng)一性、靈活性還都很差”，因此，“從改革之初到現(xiàn)在……一套真正體現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會內在要求的組織體系還遠沒有建立起來。……民主化程度的提高并沒有帶來組織體系的適應性提高，也沒有有效地保障鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟的協(xié)調運行”。。最后，從村民委員會和村黨支部組織與村民的關系上來看，農(nóng)民對村級組織的疏離感加劇了。“從鄉(xiāng)村生活的觀察出發(fā)，我們沒有辦法得出基層組織對于農(nóng)民的服務越來越好、農(nóng)民對于基層組織越來越親的整體判斷。相反，農(nóng)民和基層組織的疏離感加劇了。”這已經(jīng)被一項“農(nóng)民對村組織、村干部的信任程度”的調查所證實。

從一些數(shù)字可以看出，村民對村組織和村干部的信任程度主要集中在“有點不可信”和“有點可信”之間，村民并不怎么信任村干部和村組織；更嚴重的是，在農(nóng)村社會的實際生活中，一些村干部腐敗、不檢點的行為也引起了農(nóng)民的極大不信任甚至是反感。因此，村干部和村組織在村民中的威信并不高，其管理活動依靠的不是權威而是權力。農(nóng)民對村干部和村組織的不信任，大大地阻礙了“村兩委”組織功能的發(fā)揮和鄉(xiāng)村治理的效能。但是，“客觀地說，基層組織在促進農(nóng)村經(jīng)濟增長方面的作用是強大而積極的，但比較而言，在治理方面的努力就差強人意。或者說，目前的基層組織體制，如果說在動員和組織經(jīng)濟方面是有效的，那么在改善鄉(xiāng)村治理方面，是基本不相適應的。所以，改善鄉(xiāng)村治理，首先要反思和檢討的，是改造基層組織體制”。“基層組織改革必須有大動作。在一定意義上可以說，現(xiàn)在的任務是要再造基層組織體系”。再造農(nóng)村社會基礎，提高農(nóng)民的組織化水平。

二、農(nóng)村(民)組織在農(nóng)村基層的重要作用

當前我國政治、經(jīng)濟的發(fā)展狀況以及整個社會的發(fā)展狀況，為農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的發(fā)展提供了一個歷史性的機遇，創(chuàng)造了非常好的政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和社會環(huán)境。我們要在現(xiàn)有的農(nóng)村經(jīng)濟政策的空間里改造基層農(nóng)村社會基礎，逐步解決“三農(nóng)問題”，在農(nóng)村社會建立各種形式的農(nóng)村組織和農(nóng)民組織，提高農(nóng)民組織化水平，這有利于促進基層農(nóng)村政治、經(jīng)濟和社會文化的發(fā)展，具體體現(xiàn)在：

首先，在基層農(nóng)村政治建設上，農(nóng)村組織化水平的提高，有利于基層民主政治的發(fā)展和公民民主意識的成長，有利于農(nóng)民利益表達和民主參與過程的有序化、制度化和對國家權力社會監(jiān)督的機制化。從民主管理的角度看，農(nóng)民組織可以平衡農(nóng)村社會各階層的利益，制約基層政權組織的權力，防止強勢群體侵犯農(nóng)民權益，“必須讓社會中的主要利益團體聯(lián)合參與政府組織，以此來防止任何一個利益團體可能將自身的意志強加于其他利益集團”。。從政治參與和利益表達的角度來看，隨著社會格局的深刻變動，農(nóng)民的利益關系也發(fā)生了深刻的變化，由此而產(chǎn)生的許多社會矛盾和經(jīng)濟糾紛，就需要農(nóng)村有相應的解決機制。而單個農(nóng)民的利益表達和訴求就顯得“軟弱無力”，在整個政治參與體制中處于劣勢；而且，作為單純原子化農(nóng)民的政治參與，容易帶來政治參與的失序和低效，需要農(nóng)民組織起來表達自己的訴求，建立與國家政權的聯(lián)系通道。從農(nóng)民組織的公益性來看，它會更多地關注社會弱勢群體的利益訴求，關注社會的多元化需求，統(tǒng)籌社會各方，兼顧弱勢群體，發(fā)揚民主，實現(xiàn)社會公平。廣大農(nóng)民應該組織起來，在利益一致的基礎上結成各式各樣的農(nóng)民組織，集中農(nóng)民意見，代表農(nóng)民利益，和政府部門以及其他社會組織進行對話，有序地進行政治參與和利益表達，以增強農(nóng)民與國家、市場和社會的博弈能力。

其次，在基層農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展上，農(nóng)民組織化水平的提高，有利于建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)向科學化、商品化、集約化轉型；有利于提高農(nóng)業(yè)組織化程度，增加農(nóng)民收入，促進農(nóng)民經(jīng)營的有序競爭，提高農(nóng)業(yè)的國際競爭力；也有利于國家的宏觀調控和宏觀組織。應該把原子化的農(nóng)民個體結成代表農(nóng)民權益的組織，發(fā)揮廣大農(nóng)民群眾的主體性作用。農(nóng)村組織和農(nóng)民組織也可以以專業(yè)經(jīng)濟合作組織、農(nóng)村合作社、農(nóng)民互助協(xié)會等形式，參與到農(nóng)村公共基礎設施建設、農(nóng)村金融服務體系建設、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和流通體系建設中去。另一方面，隨著市場化、信息化和農(nóng)業(yè)科技的快速發(fā)展以及電話、電腦、網(wǎng)絡等現(xiàn)代信息傳輸工具在農(nóng)村的使用，農(nóng)村市場服務型中介組織發(fā)展很快。這些中介組織在市場營銷、信息服務、農(nóng)產(chǎn)品加工、儲藏和農(nóng)資采購經(jīng)營等方面提供了許多便捷服務，有利于農(nóng)民r解市場信息，調整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構和規(guī)模，避免盲目生產(chǎn)}在彌補市場和政府的不足，克服市場失靈和政府失靈方面能起到重要作用最后，在基層社會和文化建設方面，農(nóng)民組織化水平的提高，有利于農(nóng)村基層社會的和諧穩(wěn)定。目前，對于農(nóng)民個體來說，一方面，一家一戶分散經(jīng)營的生產(chǎn)方式以及國家權力對農(nóng)村社會控制的減弱，使得農(nóng)民在生產(chǎn)、生活方面的需求不斷增長，從而產(chǎn)生對各種社會組織的需求。在現(xiàn)實生活中，農(nóng)民自發(fā)結成各種組織，如生產(chǎn)幫扶組織、特困戶救助組織、兒童上學接送組織等。這些農(nóng)村社會組織在社會互助、公共援助、社會福利、情感交流等方面進行合作。另一方面，由于農(nóng)村基本上都是一家一戶進行生產(chǎn)，大多數(shù)農(nóng)村家庭很難備足各種農(nóng)具，很難具有足夠的資金、技術，或因家庭勞動力不足等原因，程度不同地需要各種農(nóng)村組織的幫助。除了在物質利益方面需要實際幫助以外，農(nóng)民在體育、衛(wèi)生、文化和精神等方面還需要組織實體，以便于開展各種體育活動、衛(wèi)生活動、文化活動等。這些活動既能滿足農(nóng)民的社會情感需求，也能滿足他們的精神信仰需求。但是，我們也應該看到，農(nóng)村組織的各種活動，不乏有迷信活動、非法宗教活動以及違法活動。所以，我們要對農(nóng)民進行教育，以提高他們的素質，使廣大農(nóng)民樹立正確的價值觀、道德觀、消費觀、婚育觀，不斷提高農(nóng)民的思想道德水平，讓農(nóng)民在社會主義新農(nóng)村建設中發(fā)揮他們的主動性、積極性和創(chuàng)造性。

既然農(nóng)民組織化水平的提高有利于促進基層社會政治、經(jīng)濟和文化的發(fā)展，那么，就應該給予農(nóng)村社會組織和農(nóng)民組織相應的法律地位，保障農(nóng)村組織和農(nóng)民組織在基層社會的活動，提高農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的民主化、制度化和法律化水平。

三、國內有關鄉(xiāng)村治理理論和農(nóng)村(民)組織對鄉(xiāng)村治理結構的影響

國內理論界對于鄉(xiāng)村治理理論的研究以及鄉(xiāng)村治理的模式和路徑選擇，大多是從國家與社會互動關系的視角出發(fā)，立足于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的問題而提出來的，而很少有專文從尊重農(nóng)民的權利。

發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體性作用的視角，提出農(nóng)民組織化水平的提高對于鄉(xiāng)村治理結構改革的影響，而這恰恰是解決中國農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題的核心所在。

中國問題的實質是農(nóng)村問題，而農(nóng)村問題的實質是農(nóng)民問題，解決農(nóng)民問題的出路在于改造農(nóng)村社會的社會組織結構以及農(nóng)民的聯(lián)結和組織方式。針對我國目前農(nóng)村組織化水平低、農(nóng)民居住分散以及農(nóng)民群體具有散漫性的特點，鄉(xiāng)村治理的根本出路就在于把農(nóng)民組織起來，建立各種農(nóng)民組織，再造農(nóng)村基層組織化的社會基礎。理由是：

根據(jù)多中心治理理論，把農(nóng)民組織起來，建立各式各樣的農(nóng)村組織和農(nóng)民組織，使這些農(nóng)村組織和農(nóng)民組織成為鄉(xiāng)村治理的中心，與政府組織、非政府組織以及各種社會組織進行合作治理，實現(xiàn)基層社會與政府之間的互動，“一方面，社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到政策形成過程中去；另一方面，從這種制度化的參與機制中，國家權力獲得了穩(wěn)定的支持來源(合法性)和控制權”。在經(jīng)濟上，這些組織參與基層社會的經(jīng)濟管理，可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權從繁重的經(jīng)濟事務中解脫出來，切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為“謀利性政權人”的經(jīng)濟基礎。在政治上，這些組織參與鄉(xiāng)村社會的政治民主建設，進行自我管理、自我服務、自我監(jiān)督，這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權可以從傳統(tǒng)的政治管理繁瑣的事務中解放出來，而它所要“扮演的角色越來越不是服務的直接供給者而是調停者、中介人甚或裁判員”。這樣就切斷了上級政府可借以利用的壓力型體制的通道。在社會文化建設上，農(nóng)村組織和農(nóng)民組織可以為村民提供各種服務和幫助，開展各種健康有益的群眾文化活動和互助活動，實現(xiàn)農(nóng)民的自我教育、相互合作和相互援助。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“政府與社會力量通過面對面的合作方式組成了網(wǎng)狀管理系統(tǒng)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民組織及其他社會主體就能以平等的身份，通過對話建立合作關系來實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的目標。

從國家對農(nóng)村社會政治整合的轉型來看。由于實施城鄉(xiāng)一體化和“工業(yè)支持農(nóng)業(yè)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的農(nóng)村戰(zhàn)略，國家對農(nóng)村社會的整合方式發(fā)生了很大變化，尤其是以農(nóng)業(yè)稅費改革特別是社會主義新農(nóng)村建設的推動為標志，國家對社會的整合開始由“汲取式整合”向“供給式整合”轉型。在這個轉型過程中，國家應該充分發(fā)揮農(nóng)民的主體性作用，維護農(nóng)民的權利和自由，保護農(nóng)民權益，對農(nóng)村社會應該采取新的整合方式，挖掘基層社會的內在潛力，為鄉(xiāng)村社會的民主治理和自主治理提供內生動力。這種內生動力借助于國家、市場和社會等外在力量的推動，使農(nóng)村社會的民主治理和自主治理具有堅實的社會組織基礎。把農(nóng)民組織起來，讓農(nóng)民組織在基層農(nóng)村的政治、經(jīng)濟和社會文化中發(fā)揮農(nóng)民的主體性作用，行使憲法和法律賦予農(nóng)民的各種權利，以便與政府組織、非政府組織以及各種社會組織共同參與鄉(xiāng)村治理。

篇（3）

開展創(chuàng)建“平安單位”活動以來，縣社領導高度重視，狠抓落實，充分利用各種形式在干部職工中進行廣泛宣傳動員，不斷提高大家對創(chuàng)建“平安單位”工作的認識，并及時成立了由縣社主要領導為組長的創(chuàng)建領導小組，制定了我社創(chuàng)建“平安單位”實施方案、創(chuàng)建平安單位工作制度以及維穩(wěn)工作應急預案等。明確創(chuàng)建平安單位的指導思想、目標任務、工作要求、創(chuàng)建措施，各股室發(fā)揮了應有作用，形成了共識，各項工作做到有條不紊。

二、制度健全，措施得力

1、為確保工作落實到實處，首先建立了縣社領導班子工作責任制及考核目標，主要負責人為第一責任人，定期召開主任辦公會、縣社干部職工大會，布置創(chuàng)建工作，發(fā)現(xiàn)問題及時解決，真正做到看好自家的門、管好自家的人、辦好自家的事，不搞特殊化，形成了創(chuàng)建工作的良好氛圍。

2、為配合創(chuàng)建工作的扎實有效開展，做好“三防”工作。一是與各企業(yè)、基層社簽訂了目標管理責任書；二是增添置了部分消防器材；三是節(jié)假日安排人員值班，實行平時節(jié)假日與重大法定假日值班平常化、制度化，進一步加強了縣社機關安全防范措施，做到了防火、防盜、防事故等工作。

3、為使創(chuàng)建工作能夠正常有序地開展，有章可循，做到制度健全、職責明確，我社還先后建立健全各項制度、綜合治理管理目標考核辦法、安全保衛(wèi)制度、制度等使創(chuàng)建工作踏踏實實地開展。

4、把創(chuàng)建與“六五”普法工作有機的結合，縣社機關根據(jù)工作的特點，在加強系統(tǒng)干部職工法律法規(guī)學習宣傳的同時，還及時宣傳創(chuàng)建工作的各類文件精神和要求，并組織干部職工開展學習討論、參加網(wǎng)上法律知識答題活動、征訂有關書刊雜志等，供大家業(yè)余時間學習，做到人人皆知。

篇（4）

中圖分類號：G216.2 文獻標識碼：A 文章編號：1672-8122（2014）03-0107-02

一、引 言

社區(qū)報紙是源于美國的一種小型地方報，它面向的是社區(qū)內小范圍、指向明確的讀者，充當“全面報道所在社區(qū)的一切”的角色[1]。與大報相比，社區(qū)報是“分眾媒介”，在中國傳統(tǒng)媒體碎片化的現(xiàn)狀下，社區(qū)報有良好的發(fā)展前景，并將成為我國大眾媒介的新生力量。社區(qū)報在中國的發(fā)展并非一帆風順。北京、上海等發(fā)達城市早在2000年左右就引入了社區(qū)報，但能堅持到現(xiàn)在的已所剩無幾，只有一些依托傳統(tǒng)傳媒集團的社區(qū)報仍在維系，而西部地區(qū)的社區(qū)報紙至今尚未啟動。但據(jù)互聯(lián)網(wǎng)不完全統(tǒng)計，目前江蘇省現(xiàn)有社區(qū)報十余家，正處于快速發(fā)展階段。因此研究分析江蘇省社區(qū)報發(fā)展存在的問題及對策對我國社區(qū)報整體發(fā)展有著積極意義。本課題組對《新壩風采》、《鐘樓之聲》兩份江蘇省社區(qū)報發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題進行了調研，并提出促進社區(qū)報健康發(fā)展的策略。

二、江蘇省社區(qū)報的辦報現(xiàn)狀和存在的問題

調查顯示江蘇省社區(qū)居民對讀報紙有著積極的態(tài)度和良好的閱讀習慣，對社區(qū)事務關注度高，為社區(qū)報的創(chuàng)辦、發(fā)行提供了良好的市場和大量的受眾。但調查發(fā)現(xiàn)社區(qū)報在發(fā)展過程中也存在諸多問題，主要表現(xiàn)為：

（一）辦報主體未能正確認識社區(qū)報紙的作用，辦報理念不清晰

社區(qū)報關注的是城市中的某個特定區(qū)域，服務核心是社區(qū)。報紙應通過對內容的篩選塑造社區(qū)個性，從而形成社區(qū)的主流價值觀。雖然《新壩風采》和《鐘樓之聲》是江蘇省創(chuàng)辦較早的兩個社區(qū)報紙，但它們都沒有正確認識到報紙在社區(qū)中的重要作用。課題組在調研中了解到，《新壩風采》的創(chuàng)辦是由于東臺市在創(chuàng)建文明城市，作為東臺市規(guī)模較大的社區(qū)之一，新壩社區(qū)借此提升社區(qū)的影響力，加大宣傳。而《鐘樓之聲》是在《泰州晚報》記者的提議和幫助下創(chuàng)立起來的。“不可代替、難以共享、時時貼近”應該是社區(qū)報紙在內容上的定位，社區(qū)受眾居住相對集中，對本社區(qū)及周邊發(fā)生的新聞與資訊的需求強烈。因此，在辦報理念上，社區(qū)報需要在較小的半徑內——即以社區(qū)為中心，輻射周邊享有共同的教育、休閑娛樂等資源的一個大區(qū)或幾個相鄰社區(qū)的“大社區(qū)”范圍，為社區(qū)讀者提供服務；在新聞報道內容上需要專注于為社區(qū)居民提供社區(qū)報道和與生活相關度較高的服務類信息。

（二）報紙版面簡單，信息量少

《新壩風采》自2011年9月出版第一期以來，報紙共設有一句話新聞、民生服務直通車、民生民聊、健康小常識等板塊，但出于信息量少及節(jié)約版面的考慮，每期報紙板塊設定不固定，平均為4～5個板塊，每期版面僅有一張8開打印紙大小，信息量較少。有時甚至主要內容為居委會工作人員的工作匯報，居委會成為報紙的主體，而社區(qū)居民成為了配角。由于考慮到印刷費用等問題，報紙全部為文字，沒有配圖、插圖等，全部為黑白打印，看起來較為簡單，缺乏美觀。相較《新壩風采》，《鐘樓之聲》的設計內容豐富，包括社區(qū)留言板、社區(qū)傳聲筒等互動板塊，為居民和居委會間的溝通聯(lián)系提供了良好的平臺，能夠發(fā)揮社區(qū)報紙應有的功能。為提高讀者的視覺沖擊力，報紙中幾乎每篇新聞報道都配有彩色插圖或照片。但也正是豐富多彩的內容、大量插入的彩色圖片使得每張報紙的印刷費用大幅提高，而經(jīng)費的緊張又限制了其正常出版。由于社區(qū)報版面簡單、信息量少，最終導致社區(qū)報在社區(qū)內的影響力不大。

在美國，社區(qū)報記者和編輯的工作是深入到社區(qū)居民的生活中，他們每天出現(xiàn)在社區(qū)的各個角落，與人們熱心交談、進行細致的觀察，最終寫出屬于老百姓自己的故事。而在我國目前由于報紙的影響力小，同時受到編制、工資等問題的制約，使社區(qū)報難以吸引專業(yè)的新聞從業(yè)人員加入，這成為社區(qū)報紙發(fā)展的一大瓶頸。據(jù)調研，《鐘樓之聲》和《新壩風采》在采編人員方面都面臨著同樣的困難，幾乎沒有專業(yè)的記者和編輯，而是由居委會工作人員擔當起這一重任。報紙都是由一個人承擔起來，并且辦報紙只是他們工作的一部分，很難將大量的時間和精力投放到報紙中，更不用說深入社區(qū)，了解社區(qū)發(fā)生的點點滴滴。

（四）資金來源單一，缺乏強有力的保障支持

由于影響力小、沒有正式發(fā)行的刊號等，使得社區(qū)報紙的資金來源非常有限，目前江蘇省社區(qū)報經(jīng)費來源主要有社區(qū)居委會提供和廣告公司贊助兩種形式。如泰州市新壩社區(qū)的《新壩風采》，資金由社區(qū)居委會提供，由于資金有限嚴重限制了其發(fā)行量和出版頻次。相較于居委會出資的《新壩風采》，在一些規(guī)模較小的社區(qū)只能依靠廣告公司贊助。但是廣告公司由于利益關系，贊助缺乏約束性和連續(xù)性，會讓社區(qū)報的發(fā)行陷入困境。如《鐘樓之聲》在只發(fā)行一期小樣之后，難以支付每月出版一次的費用，最終停辦。另外社區(qū)內的變動、企業(yè)資金緊張、發(fā)展戰(zhàn)略的改變等一系列因素都會造成社區(qū)報紙因無法得到資金支持而舉步維艱。由此可見單一的資金來源成為制約社區(qū)報紙發(fā)展和擴大發(fā)行的瓶頸。

（五）創(chuàng)刊審核標準嚴格、難以獲得刊號

課題組調研的兩份社區(qū)報紙都沒有刊號，這就制約了它們大規(guī)模發(fā)行和刊登廣告、拉取贊助。根據(jù)江蘇省新聞出版總局工作人員介紹，社區(qū)報紙和普通報紙一樣，若公開發(fā)行需要依據(jù)國務院令第594號《出版管理條例》第十二條的內容申請刊號。若社區(qū)報不以盈利為目的，可參照江蘇省連續(xù)性內部資料出版物準印證核發(fā)標準，向當?shù)匦侣劤霭婀芾聿块T申請“內部資料準印證”編號。因審核標準嚴格、難以獲得刊號，使得社區(qū)報面臨沒有合法地位的尷尬境地。

三、江蘇省社區(qū)報發(fā)展對策及建議

（一）社區(qū)報提出“大社區(qū)”概念

在城市中，人們通常將一個住宅小區(qū)定義為社區(qū)，社區(qū)報中的“社區(qū)”也通常如此定義，江蘇社區(qū)報多模仿美國，以傳統(tǒng)小“社區(qū)”為范圍，正如新壩社區(qū)和鐘樓社區(qū)，兩份社區(qū)報皆以本住宅小區(qū)中的人群為受眾。然而一個社區(qū)人數(shù)有限，小區(qū)居民認同感較差，并且難以獲得足夠的新聞來源與廣告來源。由于中美兩國的巨大差異導致水土不服，與傳統(tǒng)社區(qū)報的區(qū)域范圍不同，社區(qū)報以在一定范圍內享有共同的教育、休閑娛樂等資源的一個大區(qū)或幾個相鄰社區(qū)為發(fā)行范圍，及以“大社區(qū)”為受眾范圍[2]。新壩社區(qū)位于東臺市市中心的繁華地段，周圍有幾個規(guī)模較大的社區(qū)與之共享同樣的基礎設施、商店公司與基礎醫(yī)療設施等，并且社區(qū)周圍有多家大型超市與商場，在走訪調查中大部分商家表示如果有覆蓋附近幾個社區(qū)的影響力較大的社區(qū)報紙，愿意在上面投放廣告。在問卷調查中，受訪者普遍對周邊社區(qū)的事務較為感興趣，普遍對廣告的接受程度都是非常高的。大社區(qū)概念的引入可以豐富社區(qū)報的內容，進一步擴大其社會影響力。

（二）提前進行媒介產(chǎn)品策劃，突出社區(qū)報自身特色

要創(chuàng)辦一個成功的報紙必須針對消費者有獨特的賣點。報紙產(chǎn)品策劃過程中，更要加強以下幾個步驟：第一，對本社區(qū)的人口、經(jīng)濟、社會文化等宏觀環(huán)境進行分析。第二，對本地新聞市場競爭狀況進行分析。第三是準確定位。通過提前策劃分析，明確自身定位，突出自身特色。如受眾定位，即辦給誰看；功能定位，即確定媒介所擔負的職能和所要發(fā)揮的功能，這是立足于受眾需要和傳播目的對媒介產(chǎn)品的決策；市場定位，即競爭市場在那里；內容定位，要注意尋找讀者閱讀意愿中的未知點，并在借鑒中創(chuàng)新；風格定位，即媒介產(chǎn)品的整體結構、傳播內容、傳播方式和外在形象等綜合表現(xiàn)出來的格調和特點，要注意塑造與眾不同的媒介形象。

（三）加強與當?shù)孛襟w合作，廣泛發(fā)動小區(qū)居民參與

由于目前社區(qū)報紙的辦報狀況難以吸引專業(yè)的媒體從業(yè)者，解決問題的一個折中的方法便是與當?shù)赜杏绊懥Φ膱蠹埡献鳌Ｉ虾５谝粡埥?jīng)國家新聞總署批準的社區(qū)報《新民晚報社區(qū)版-閔行新聞》是一個比較成功的例子。新民晚報以牽手區(qū)域性報紙為突破口，有效整合資源，創(chuàng)造”母報”帶”子報“的發(fā)展模式，滲透目標細分市場。要辦好一份社區(qū)報紙，專業(yè)的記者與編輯固然重要，但是社區(qū)居民也是一支有力的生力軍。陳凱在《走進美國社區(qū)報》一書中，提到過“煎蛋新聞模式”，即專業(yè)記者對社區(qū)最關鍵的硬新聞是蛋黃部分，偏軟的社區(qū)話題讓居民提供，這是蛋白部分。只要正確啟發(fā)引導，就能讓居民加入社區(qū)報紙的制作中真正成為報紙的主人。

（四）充分發(fā)揮社區(qū)報在社區(qū)自治中的作用，擴大影響以吸引更多社會資金

在我國，隨著經(jīng)濟體制改革的深入推進，基層社會生活開始發(fā)生根本性轉變，傳統(tǒng)的政府主導的行政全能主義管理模式面臨著諸多挑戰(zhàn)，社區(qū)自治這種基層社會治理的新模式被提上日程。“善治”是基層社會治理的一種理想模式。善治的基本要求是“公開透明”。社區(qū)居民是社區(qū)真正的主人和政府政策治理的利益相關者。居委會的各項工作與政策都要透明公開，不僅讓社區(qū)居民了解，更要接受監(jiān)督。社區(qū)報可以為社區(qū)居民與居委會的聯(lián)系建立橋梁，增強溝通交流。善治還強調“公眾的參與”，這種參與指的是政治參與、組織成員的組織參與以及社會生活的參與。善治離不開政府與公民之間的真誠和密切合作，公民積極的建設性參與和對公共部門權威的自覺認同是實現(xiàn)善治的前提和關鍵[3]。社區(qū)公民作為社區(qū)報的記者、編輯，更加關注本社區(qū)的事物，并有發(fā)表意見的平臺，才能參與社區(qū)自治，社區(qū)報紙為社區(qū)自治這種基層社會治理模式提供了新的平臺。目前在中國，傳統(tǒng)媒體碎片化的現(xiàn)狀為社區(qū)報的發(fā)展提供了良好的機遇。社區(qū)報這種區(qū)域性出版物正充滿活力，而且數(shù)量還在不斷增長。它將充分融入社區(qū)生活中，成為社區(qū)居民生活中不可缺少的信息源。

參考文獻：

篇（5）

二、組織機構

其它相關部門積極參與。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處綜治維穩(wěn)中心設在司法所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處綜治維穩(wěn)中心由綜治辦、維穩(wěn)辦、辦、公安派出所、法庭、司法所等單位組成。中心主任由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦分管政法綜治維穩(wěn)工作的副職兼任；副主任由綜治辦、維穩(wěn)辦、辦主任和公安派出所長、法庭庭長、司法所長擔任；專職工作人員從綜治辦、維穩(wěn)辦、辦、司法所、派出所、法庭抽調干部集中辦公。司法所尚無辦公用房的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處另行安排。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處綜治維穩(wěn)中心工作人員人事關系由原單位管理，工資按原渠道發(fā)放。各自業(yè)務工作以中心管理為主，原主管單位實行指導。

三、工作職責

1貫徹中央和上級關于綜治維穩(wěn)工作指示精神。制定本轄區(qū)綜治維穩(wěn)工作計劃、方案、措施等，并負責組織實施。

2接待群眾來信來訪。積極開展矛盾糾紛排查調處工作。切實承擔牽頭責任，充分發(fā)揮綜治、維穩(wěn)、公安、司法、法庭、等部門在聯(lián)調工作機制中的作用，預防和減少重大矛盾糾紛和的發(fā)生。

3及時排查治安混亂地區(qū)和突出治安問題。組織、協(xié)調有關部門開展“嚴打”整治專項斗爭和重點治理工作。

4堅持“預防為主。專群結合”方針，加強治保會、調解委員會和治安中心戶長等群防群治隊伍建設，健全制度，加強培訓，提高素質。

5組織、協(xié)調有關部門和單位大力抓好流動人口管理服務、預防和減少青少年違法犯罪、刑釋解教人員安置幫教、社區(qū)矯正、禁毒、禁賭、網(wǎng)吧管理、學校和企業(yè)周邊治安環(huán)境整治等工作。

6扎實開展基層平安創(chuàng)建活動。鞏固平安社區(qū)（村）校園、路段、市場和平安單位、平安家庭創(chuàng)建成果，抓好長效管理。

7充分發(fā)揮公安、司法、法庭、工會、婦聯(lián)、勞動保障等部門的作用。積極為轄區(qū)內居民開展維權服務，最大限度增進社會和諧。

8指導基層社會事務協(xié)理員開展綜治維穩(wěn)工作。

9認真做好本轄區(qū)各部門、各單位社會治安綜合治理目標管理簽約、檢查、考核工作。對工作成效明顯的進行表彰獎勵；對存在問題的督促落實整改措施；對發(fā)生嚴重危害社會穩(wěn)定重大問題的嚴格實施領導責任查究和社會治安綜合治理一票否決建議。

10辦理上級交辦的有關綜治維穩(wěn)工作的其他事項。

四、工作機制

建立健全綜合治理、維護穩(wěn)定、平安創(chuàng)建、調處、維權服務工作網(wǎng)絡，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處綜治維穩(wěn)中心這一平臺。努力實現(xiàn)工作對接，形成黨政領導、條塊結合、上下聯(lián)動的工作機制。

1矛盾聯(lián)調對直接到本級要求調處或其他部門轉入的矛盾糾紛和群眾來信來訪。統(tǒng)一協(xié)調、統(tǒng)一督辦、統(tǒng)一歸檔，綜合運用人民調解、司法調解、行政調解等方法進行疏導化解。重大疑難或涉及兩個以上部門、單位的糾紛案（事）件，由綜治維穩(wěn)中心直接調處或組織協(xié)調有關部門共同解決。

2治安聯(lián)防充分發(fā)揮綜合治理的組織優(yōu)勢。加強群防群治隊伍建設，建立健全專群結合的治安聯(lián)防工作網(wǎng)絡，組織開展多種形式的治安聯(lián)防行動。

3警務聯(lián)勤統(tǒng)一組織安排綜治維穩(wěn)中心各組成部門及工作人員開展工作。落實值班備勤并納入突發(fā)事件預警處置工作體系。一旦發(fā)生突發(fā)性或治安突發(fā)事件，能做到快速反應，依法妥善處置。

4問題聯(lián)治定期進行治安形勢分析。及時治安預警、預報。定期組織摸排、梳理轄區(qū)治安混亂地區(qū)和突出治安問題，確定重點整治地區(qū)、行業(yè)、部位，督促各職能部門依法履行職責，統(tǒng)一組織各種專項整治。

5平安聯(lián)創(chuàng)圍繞平安創(chuàng)建總體目標。廣泛組織開展各種形式的基層平安創(chuàng)建活動。把流動人口管理服務，刑釋解教人員安置幫教、社區(qū)矯正、預防減少青少年違法犯罪、防范和處理、法律服務和法律宣傳等作為平安創(chuàng)建的重要內容，豐富創(chuàng)建內涵，增強創(chuàng)建實效。

五、建設標準

（一）硬件建設標準

1有辦公室、接待室、檔案室；

2有微機及其它辦公用品；

3有規(guī)范的標牌、公章。

（二）軟件建設標準

1上墻內容

1組織機構網(wǎng)絡圖；

2工作任務及職責；

3工作制度；

4工作流程圖。

2相關臺帳

1來信來訪登記處理情況；

2矛盾糾紛排查調處情況；

3突出治安問題及重點整治情況；

4重點人員幫教及穩(wěn)控情況；

5基層社會事務管理工作情況；

6其它有關資料臺帳。

3實行標牌、印章、文書、程序、制度六統(tǒng)一。

篇（6）

我局以樹立大局意識和服務意識為統(tǒng)領，以預防化解基層社會矛盾糾紛為主線，大力加強各項業(yè)務建設，不斷提高服務大局、依法行政、服務人民群眾和創(chuàng)造性開展工作的能力，取得了一定成績和良好成效。

一是完善基層司法所建設。我局于2013年底全部完成基層司法所建設，目前，全市共有司法所316個，其中新建52個、購置79個、政府劃撥97個，改建20個，租用7個，災后重建40個。316個基層司法所已全部立戶列編，其中直屬所208個占65.8%；掛牌所95個，占30.1%；另外，武侯區(qū)13個司法所與街道的綜合治理、維穩(wěn)、機構進行整合，實行大科室制，成立了促進和諧建設辦公室。全市司法所共有工作人員942人，其中專職司法助理員510人，兼職司法助理員432人；專職司法助理員中，司法行政專項編制318人、地方行政編制155人、事業(yè)編制37人。經(jīng)過建設，全市基層司法所辦公設施建設得到改善，現(xiàn)有轎車30輛、面包車21輛、摩托車91輛，共計142輛；計算機359臺，少部分司法所配備了音響、電視機、攝像機、照相機、傳真機、打印機。

二是認真開展法制宣傳教育工作。為提高人民群眾法制意識，依法辦事，建設法制社會，我局認真開展法制宣傳教育工作。2013年以來，圍繞“全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)”建設和農(nóng)村產(chǎn)權制度改革等中心工作，全市基層司法所共開展法制宣傳13336場次，受教育人數(shù)為11157888人次。通過開展法制宣傳教育，為人民群眾提供法律咨詢，引導人民群眾合理表達訴求，化解各類矛盾糾紛，提高了人民群眾的法律意識，營造良好的法治氛圍，為建設和諧社會服務。

三是創(chuàng)新司法行政工作。我局在不斷發(fā)展的新形勢下，積極創(chuàng)新司法行政工作，滿足人民群眾對司法行政工作的需要。2013年，我局撤銷了老干處、法制教育處，增設法律援助處、人民調解處，2014年又增設警務督察處，整合社區(qū)矯正安置幫教處和基層處，在基層建立建立法律援助工作站，完善法律服務體系，并把法律服務體系延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為人民群眾直接提供法律服務。2008年，全市共招進司法助理員165名，有效改善司法隊伍素質，增強司法隊伍力量，促進司法行政工作深入發(fā)展。在這基礎上，通過為人民群眾提供法律援助、幫教安置、社區(qū)矯正工作，滿足了人民群眾的法律需求；做好刑釋解教人員幫教安置和社區(qū)矯正工作，最大限度地預防和減少重新違法犯罪；使人民群眾對司法行政工作的滿意度明顯提高。

四是取得顯著工作成效。自年來，我局司法行政系統(tǒng)為基層政府提出司法建議3733條，被基層政府采用3197條；協(xié)助基層政府處理社會矛盾糾紛17789件，處理成功17012件；參與疑難復雜民間糾紛調解11976件；開展矛盾糾紛排查7045次；防止群眾上訪1777次；防止群體性械斗754件；參與“嚴打”整治活動及專項治理活動20146人次。這些所取得的成績獲得了基層黨委政府和廣大人民群眾的充分肯定。在抗震救災工作中，都江堰市司法局崇陽司法所所長張忠理被司法部授予二級英模，一個基層司法所和兩名基層司法所所長受到司法部表彰。

二、司法行政建設中存在的問題

我局在深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)管理體制機制改革中取得明顯的成績，但是也存在一些不能忽視的問題，主要反映在基層司法所建設方面。

1、人員編制不足，空編嚴重，補員不及時

司法所承擔著人民調解、社區(qū)矯正等九項職能，工作任務日益繁重，但人員編制嚴重不足，全市316個司法所，僅有專項編制318人，與司法部的要求相距甚大。全市司法所共空編79人，不能滿足司法行政一線工作需要。在缺編少員的情況下，司法助理員調離后長期得不到補員，嚴重影響司法所司法行政工作的正常開展。

2、司法所管理體制不順

一是缺乏統(tǒng)一的管理體制。目前，司法所存在由司法局直接管理的直屬所，和由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）直接管理、司法局給予業(yè)務指導的掛牌所兩種體制。我市316個司法所中，直屬所208個，掛牌所95個。由于掛牌所的人財物全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理，導致掛牌所人員兼職多、任務雜、流動大，隊伍不穩(wěn)定，難以正常開展司法行政工作。

二是司法行政專項編制違規(guī)下放到街道。市人事局、編辦、司法局《關于進一步規(guī)范基層司法所管理體制的通知》第7條“凡統(tǒng)一招錄的基層司法助理員，其編制、組織、人事關系必須統(tǒng)一由各區(qū)（市）縣司法局管理，嚴禁下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道。”五城區(qū)103名政法專項編制的司法助理員中，共有80名政法專項編制違反該文件規(guī)定下放到街道，這部分人員組織、人事、工資關系均在街道，大部分從事綜合行政、招商引資、民政等非司法行政工作，五城區(qū)司法局對這部分人員事實上“管不住，用不到，調不動”。

三是政工機構負責人未進入黨組班子，全市20個區(qū)（市）縣司法局除青白江區(qū)司法局政工負責人進入黨組班子外，其余均未進入，弱化了對司法工作人員的管理。

3、司法工作保障條件不完善

一是司法經(jīng)費缺乏剛性保障。目前，我市司法所沒有基本經(jīng)費保障，主要靠擠用司法行政機關經(jīng)費和爭取地方黨委政府的支持來獲得，且數(shù)量有限，致使司法工作運轉困難。

二是缺乏基本的裝備保障。我市司法所車輛等裝備保障建設長期落后，明顯不足，不能滿足隨機性、急迫性等工作，影響司法所工作效能。

三是信息化建設落后。我市司法所尚無與上級司法局建立縱向的辦公信息網(wǎng)絡，也無任何業(yè)務專網(wǎng)和業(yè)務應用系統(tǒng)，對反饋工作信息與交流工作情況帶來很大不便。

三、加強存在問題的幾點建議

要深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)管理體制機制，解決存在的問題，提高司法行政工作效能，創(chuàng)新社會管理，維護社會穩(wěn)定，建設和諧社會，必須按照中央的精神和“十二五”規(guī)劃綱要的要求，扎實做好各項工作，提升司法行政工作水平與能力，服從服務于地方經(jīng)濟建設和社會事業(yè)發(fā)展。這里面要著重加強和規(guī)范基層司法所建設，使基層司法所樹立大局意識和服務意思，努力開展法制宣傳教育，著力預防化解基層社會矛盾糾紛，為維護社會基層穩(wěn)定、建設和諧社會發(fā)揮更大的作用。

1、落實和規(guī)范司法所人員配置及管理

一是要在司法所總的編制內，確保人員到位，每個司法所應當配備至少3名工作人員，其中設所長1人，司法助理員1名；一圈層區(qū)市縣司法所至少配備三名輔助工作人員，二圈層司法所至少配備二名輔助人員，三圈層司法所至少配備一名輔助人員。二是要保證司法助理員專編專用，現(xiàn)有編制空編的應及時補充，如到期不補充的，由市里收回編制統(tǒng)一調配。三是由市政府協(xié)調省人事部門，將司法助理員空編職位納入統(tǒng)一招考，解決空編問題。四是按照《關于進一步加強人民法庭、公安派出所、司法所建設的通知》文件要求，由各區(qū)（市）縣司法局根據(jù)工作需求和工作人員空缺情況報區(qū)（市）縣政府確定，公開招聘一定數(shù)量的輔助人員充實司法行政一線。招聘人員的經(jīng)費納入財政綜合預算。五是把全市316個司法所建成區(qū)（市）縣司法局的派出機構，實現(xiàn)區(qū)（市）縣司法局直管，對政法專編和地方編制人員推行實名制管理，形成機構編制管理與組織人事管理、財政管理相互協(xié)調配合的制約機制，提高調入、調出審批權限，強化監(jiān)督管理。六是制定計劃，逐步將95個掛牌所改設為直屬所，由區(qū)（市）縣司法局直接管理為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理為輔，按規(guī)定設立辦公場所、配置工作人員、任命司法所長。建議區(qū)（市）縣黨委將區(qū)（市）縣司法局政工機構負責人按規(guī)定配備到黨組。

2、糾正司法所不規(guī)范現(xiàn)象

建議市機構編制委員會辦公室、市人事局與司法局共同成立專門督查組，督查五城區(qū)落實成機編辦號等文執(zhí)行情況，對發(fā)現(xiàn)的問題發(fā)出限期整改意見函，清理糾正不規(guī)范現(xiàn)象，將違規(guī)下放到街道的政法專項編制收回到司法局。司法助理員全部實行實名制管理，確保專編專用。

3、進一步加強司法所基礎設施建設

要按照要求管理使用好司法所辦公用房，嚴禁挪用、拆遷、出租、出讓和轉借辦公用房，凡挪用、擠占司法所的，必須交還司法所使用；新建和改擴建的司法所要按照司法部《關于統(tǒng)一司法所標識的通知》（司發(fā)通〔2009〕124號）要求，統(tǒng)一規(guī)范使用司法行政徽，統(tǒng)一規(guī)范司法所辦公場所標牌，保持所容所貌整潔，樹立司法所良好形象。

篇（7）

1認知城市社區(qū)

1.1社區(qū)與城市社區(qū)

社區(qū)原本是社會學中的概念，源于德文gemeinschaft，由德國社會學家F．騰尼斯(1887)在《禮俗社會與法理社會》(Gemeinshaft ungese Uschaft)-書中提出，英文譯作Communityand Society。1930年代社會學家吳文藻先生提出“社區(qū)”的概念，后由眾多學者在共同討論中達成共識，將community譯成“社區(qū)”。

從社區(qū)的基本內涵來看，社區(qū)是在一定地域范圍內，以一定數(shù)量的居民的居住生活為中心，具有內在互動關系與文化維系力的社會生活共同體。而城市社區(qū)則是由城市基本建筑物、人等要素所限定下的空間關系、社會關系和經(jīng)濟關系。與鄉(xiāng)村社區(qū)相比，城市社區(qū)有較大的開放性，它的內涵也會隨著城市經(jīng)濟發(fā)展、城市人口變遷和城市科技進步等進一步發(fā)展變化。在我國，“城市社區(qū)”的概念從上個世紀90年代才興起，帶有很強的行政色彩。目前，城市社區(qū)一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調整的居民委員會轄區(qū)。

1.2城市社區(qū)的構成要素

城市社區(qū)具有強烈的地域性，一個完整意義上的城市社區(qū)一般具有5種要素：

①人口：按照一定社會制度和社會關系組織起來的人口；

②地域：按照一定地域界線確定的相對穩(wěn)定的自然環(huán)境和生活居住區(qū)域；

③組織：有一套適應社區(qū)的管理機構和相應的制度，自發(fā)、互助的社會團體；

④心理：具有本地文化特質、情感上可以相互溝通、有認同和歸宿感的社會心理；

⑤設施：能維持社區(qū)人們生活的物質基礎和社會設施。

1.3城市社區(qū)的基本功能

隨著改革開放的不斷深入，現(xiàn)代企業(yè)制度明確了企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營功能，剝離了它們承擔的大量社會服務、社會管理、社會保障功能；行政管理體系的改革，一部分社會管理、社會服務職能也從政府中分化出來。在社會現(xiàn)代化的進程中，這些被剝離或分化出來的社會職能必須落實到社會最基本的載體。因此，城市社區(qū)作為基礎層面上的社會單元，必須承擔多重社會職能，主要包括8個方面功能：①管理服務功能；②經(jīng)濟綜合功能；③社會交流功能；④社會服務功能；⑤教育培訓功能；⑥文化娛樂功能；⑦醫(yī)療保健功能；⑧市政公用事業(yè)服務功能。

1.4城市社區(qū)與住宅區(qū)、居住區(qū)

在城市建設與管理中，住宅區(qū)、居住區(qū)的概念使用頻率較高，在概念表述上有一種包涵關系，但并無本質的不同，可以通稱為“住區(qū)”。對比住區(qū)與社區(qū)的概念，雖然兩者都是以居住為主的地域空間，但是還是有些不同點：

①從地域概念上來講，社區(qū)一般有明確的行政或管理界線，而住區(qū)則只有地塊界線或物業(yè)管理范圍線；

②從功能上來講，住區(qū)的功能比較單一，是城市功能區(qū)劃之一，而社區(qū)則比較綜合、復雜，強調功能混合；

③從規(guī)劃上講，住區(qū)更多關注是物質環(huán)境，而社區(qū)則不但考慮物質環(huán)境，還要考慮更多社會、經(jīng)濟、文化等非物質因素。

2國內外城市社區(qū)的管理模式

2.1美國――基于社區(qū)中心的社區(qū)自治管理模式

在美國，社區(qū)是真正意義上的生活共同體，它的劃分沒有具體規(guī)定，可大可小。每個社區(qū)有個社區(qū)中心，通常社區(qū)把學校、公園和娛樂場所共同體或者YMCA(Young Men Christian Association)作為社區(qū)中心，供社區(qū)開展活動、居民交往等。社區(qū)中心必須滿足一定標準：有足夠地方開展活動，布局要合理，足夠設施滿足不同需要，為不同年齡層次居民提供服務，每1000人社區(qū)中心用地10畝，公共娛樂和開放用地不能少于用地的10％，設施必須在小區(qū)和社區(qū)范圍內提供。所以，學校的政府公益性特點和良好的設施并且位于社區(qū)中，成為社區(qū)中心的最佳選擇，一般公立的正常工作時間之外的所有時間作為社區(qū)居民的文化、教育、學習、健康、娛樂等場所而對外開放。每個社區(qū)中心有一個管理機構。

2.2新加坡――以選區(qū)為單位的政府主導社區(qū)管理模式

新加坡是一個比較小的島國，國土面積只有682平方公里，但是其民族、宗教、語言和文化呈現(xiàn)多元化特征，這決定了它社區(qū)管理的目標是建設一個團結、和諧的多元社會。新加坡的社區(qū)治理是政府主導模式，政府對社區(qū)進行直接管理，并在社區(qū)設有許多派出機構。這種模式取得了巨大成功，成為了許多多民族國家學習的成功典范。

新加坡根據(jù)地域范圍劃分社區(qū)管理層次，在全國層次，人民協(xié)會（People’s Association）統(tǒng)一協(xié)調管理全國社區(qū)工作。在區(qū)域層次上，劃分為中區(qū)、北區(qū)、西北、南區(qū)、西南區(qū)。每個區(qū)域建立社區(qū)發(fā)展理事會負責本社區(qū)工作，社區(qū)發(fā)展理事會管理范圍基本是80萬戶居民。在社區(qū)發(fā)展理事會下面，以選區(qū)為單位設立公民咨詢委員會，管理范圍大約是1.5-2.5萬戶居民。選區(qū)內還有最基層組織：居民委員會和鄰里委員會，管理范圍是1500－2500戶居民。在新加坡社區(qū)中，還有一個特殊組織：民眾聯(lián)絡所和民眾俱樂部，它是與選區(qū)對應的社區(qū)服務設施，經(jīng)費90%來源于政府。基本上，每個民眾聯(lián)絡所和民眾俱樂部服務1.5萬戶居民，并由一個專門的管理委員會，其具體職能是組織文化、教育、娛樂、體育以及其它大型民眾參與的社會活動來促進民族的和諧，提高社會凝聚力，溝通政府和民眾的關系，同時還管理財務。

2.3日本――基于地域中心的混合型城市社區(qū)管理模式

日本社區(qū)管理是地域中心的管理模式，日本的地域類似我國街道的行政區(qū)域，而地域中心則類似我國街道辦事處。這種地域中心體制是為了更好滿足大城市對居民管理的新需要。地區(qū)中心是區(qū)政府根據(jù)人口密度和管理半徑劃分的一定區(qū)域的行政管理機構，隸屬于區(qū)政府地域中心部。除了地域中心外，還有一個與之平行的居民參與公共事務管理的群眾自治組織，即住區(qū)協(xié)議會，它由居民自愿參加，建立在原來町片基礎上。住區(qū)協(xié)議會主要任務是對區(qū)政府的中長期計劃進行討論，把居民意見反饋給區(qū)政府，對區(qū)域的共性問題進行討論提供對策，它是居民參與地域管理的有效途徑，是一個非政府自治組織。由此可見，日本大城市是基于地區(qū)中心的混合型城市社區(qū)管理模式。

2.4上海、杭州、天津――基于社區(qū)居委會的黨政主導社區(qū)管理模式

在我國，城市社區(qū)建設時間還比較短，社區(qū)管理模式還處在不斷深入探索中，上海、天津、杭州等不同城市結合自身特點設計社區(qū)管理體系。

上海市把加強社區(qū)建設作為上海實施新世紀宏偉戰(zhàn)略目標的重要組成部分，把社區(qū)建設與改革和完善城市管理體制結合，實行“兩級政府，三級管理，四級網(wǎng)絡”的管理體制，明確提出街道黨工委在社區(qū)建設中的領導核心地位，努力構建四大系統(tǒng)，形成具有時代特征和上海特色的社區(qū)管理模式。

杭州是我國城市社區(qū)建設和管理的先進城市，分為市――區(qū)――街道辦事處――居民委員會四級，市和區(qū)設有社區(qū)建設委員會，指導協(xié)調社區(qū)建設工作并為社區(qū)提供有效的服務，街道辦事處設有社區(qū)建設工作委員會，負責社區(qū)建設的督促和落實工作，社區(qū)委員會負責社區(qū)具體管理和服務工作。它以原有居民區(qū)和居委會為基礎，按照管轄區(qū)域與戶數(shù)適當、區(qū)域相對集中、資源配置合理、功能相對齊全的基本要求，全市五個中心城區(qū)劃分272個社區(qū)，每個社區(qū)一般規(guī)模1500－2000戶，平均1760戶。

天津市實行“分類式”城市社區(qū)管理模式，以區(qū)級行政區(qū)域為單位，通過定性和定量分析，把城市社區(qū)分為完全物業(yè)管理型社區(qū)、部分物業(yè)管理型社區(qū)、非物業(yè)管理型社區(qū)三類，確定管理主體，明確社區(qū)職責，實施分類管理。

總結這幾個城市管理模式和實踐經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，盡管不同城市把社區(qū)管理模式不盡相同，社區(qū)空間落腳點也不同，上海是落實到街道一級，杭州是落實到居委會一級，但是由于制度背景的影響，它們都在社區(qū)管理體系中強調黨和政府的領導作用，都把城市社區(qū)管理與政府行政管理體系緊密融合在一起，并且隨著政府職能轉型，又都在從政府主導模式向共同治理模式的演變過程中。

2.5小結

綜合比較國內外不同城市社區(qū)管理模式，不同國家根據(jù)自身的政治、經(jīng)濟、行政等特點采用社區(qū)自治模式、政府主導模式和混合模式等不同社區(qū)管理模式，同時形成了不同城市社區(qū)管理空間體系，社區(qū)空間落腳點也不同，美國是落實到社區(qū)中心，新加坡是落實到選區(qū)，日本是落實到地域中心，而我國則落實到街道或居委會。

3中心城區(qū)城市社區(qū)空間管理體系

3.1現(xiàn)狀及問題

某市從1988開始以社區(qū)建設為載體，深入開展文明小區(qū)、文明社區(qū)創(chuàng)建活動。到2000年，市委、市政府根據(jù)國家民政部《關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》出臺了《關于進一步加強社區(qū)建設的意見》，它標志該市社區(qū)建設工作全面深入開展。根據(jù)文件精神，居委會改稱為社區(qū)居委會，并開始大力開展“村改居”和“鎮(zhèn)改街”工作。截至2006年底，該市中心城區(qū)共有街道35個，社區(qū)居委會272個。

通過現(xiàn)狀調查與分析，這種以社區(qū)居委會為核心的社區(qū)空間管理體系存在以下問題：

①在規(guī)劃建設中，規(guī)劃體系和行政管理體系也沒有完全對接，在管理層級、配套標準等也沒有完全統(tǒng)一，因此也就帶來了社區(qū)建設和居住區(qū)規(guī)劃“兩張皮”現(xiàn)象。

②對“村改居”和一些原來單位管理的集中居住區(qū)，在社區(qū)管理體制上還沒有完全理順。

③建設與管理方式還是具有明顯的行政化特征。社區(qū)活動、治安管理、環(huán)境衛(wèi)生、設施建設等等依賴政府的管理和干預，社區(qū)功能沒有充分發(fā)揮。

④由于住宅零星開發(fā)帶來社區(qū)空間布局不均衡，社區(qū)服務設施零散，社區(qū)配套設施共享困難。

3.2新型城市社區(qū)空間管理體系

在借鑒國內外相關城市社區(qū)管理模式和經(jīng)驗基礎上，為了適應該市現(xiàn)行行政體系，滿足城市管理體制改革和政府職能轉變的需要，進一步理順城市社區(qū)管理體制，推進社區(qū)居民自治，按照“屬地管理、以塊為主，條塊結合、職責明確、管理有序”的要求，確定市中心城“兩級政府，兩級社區(qū)”的“網(wǎng)格化”城市社區(qū)空間層級體系。

“兩級政府”即市、區(qū)兩級政府，以行政管轄區(qū)為界限，相應成立城市社區(qū)管理機構，負責社區(qū)建設的指導、協(xié)調、監(jiān)督管理工作。

“兩級社區(qū)”即街道社區(qū)和基層社區(qū)。以一定地域范圍和人口規(guī)模，對每個區(qū)轄范圍劃分若干個街道社區(qū)，對每個街道社區(qū)劃分若干基層社區(qū)。

“網(wǎng)格化”管理緣自計算機網(wǎng)格技術思想，后被國外城市管理者作為一種管理理念引入到城市街區(qū)管理中。在這里，“網(wǎng)格化”的含義就是把城市社區(qū)空間作為網(wǎng)格對象，以基層社區(qū)為基本網(wǎng)格單元，以街道社區(qū)為次級管理單元，進行層級化、全覆蓋式管理，如下圖所示。

網(wǎng)格化城市社區(qū)空間體系構建圖

4不同管理體系之間的契合關系

4.1與城市行政管理體系之間的契合關系

在該市城市行政管理系統(tǒng)中，政府分市、區(qū)兩級，街道辦事處作為政府的派出機構，而居委會雖然法律上是居民自治組織，協(xié)助政府機構處理行政管理事務，辦公經(jīng)費也主要來自于政府的行政撥款，所以，它也是城市行政管理體系的一部分。而理論上，社區(qū)是社會生活共同體，目標是實現(xiàn)民主自治，所以，從城市管理角度看，兩者應該是同一個管理對象的不同管理主體。因此，兩者的契合點就是基本單元的地域空間一致性，即每個基層社區(qū)就是一個城市行政管理基本單元，每個街道社區(qū)就是街道辦事處管轄范圍，是城市次級行政管理單元。每個基層社區(qū)設置一個社區(qū)居委會，每個街道社區(qū)設置相應的準政府性質的社區(qū)建設管理機構，協(xié)助兩級政府來開展指導、協(xié)調、監(jiān)督管理工作。

4.2與居住區(qū)規(guī)劃體系之間的契合關系

在城市規(guī)劃中，《城市居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范》按居住戶數(shù)或人口規(guī)模可分為居住區(qū)、小區(qū)、組團三級。居住區(qū)，泛指不同居住人口規(guī)模的居住生活聚居地和特指城市干道或自然分界線所圍合，并與居住人口規(guī)模（30000--50000人）相對應，配建有一整套較完善的、能滿足該區(qū)居民物質與文化生活所需的公共服務設施的居住生活聚居地。小區(qū)，是指被城市道路或自然分界線所圍合，并與居住人口規(guī)模（10000--15000人）相對應，配建有一套能滿足該區(qū)居民基本的物質與文化生活所需的公共服務設施的居住生活聚居地。組團，指一般被小區(qū)道路分隔，并與居住人口規(guī)模（1000--3000人）相對應，配建有居民所需的基層公共服務設施的居住生活聚居地。從上述定義可以看出，居住區(qū)規(guī)劃層級體系劃分著眼點是人口規(guī)模、城市各級道路以及配套設施，這些要素也是社區(qū)的基本要素，但落腳點是配套設施。因此，兩個體系之間的契合點是各級配套設施完備性。

三個體系之間的契合關系如下圖所示：

三個體系契合關系圖

【參考文獻】

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篇（8）

(2)加強司法所業(yè)務規(guī)范化建設是司法所依法、全面、正確履行職能的需要。近年來，各地在積極推進司法所機構建設的同時，大力加強司法所業(yè)務規(guī)范化建設，取得了初步成效。但是目前各地司法所業(yè)務發(fā)展得不平衡，有的司法所建立后，片面強調硬件建設，沒有迅速有效地開展各項業(yè)務工作；有的開展工作很不全面，沒有把司法所承擔的“八項職能”落到實處；有的開展工作很不規(guī)范，在履行職能時不能嚴格依法辦事，甚至超越職權范圍，濫用強制手段，造成了惡劣的影響。這些問題的存在，不僅不利于司法所職能作用的發(fā)揮，還將動搖司法所在基層政法組織建設和法治機制中的地位，影響到它的進一步鞏固和健康發(fā)展。因此，要大力加強司法所業(yè)務規(guī)范化建設，嚴格按照司法所的職能及開展業(yè)務應當遵循的基本原則和要求，建立健全各項工作制度和監(jiān)督制約機制，加強基層司法行政工作人員的職業(yè)道德和工作紀律建設，促使司法所各項業(yè)務在制度化、規(guī)范化、法制化的軌道上運行，保證司法所嚴格依法、全面、正確履行各項職能，更好地為基層服務，為群眾服務。

(3)加強司法所業(yè)務規(guī)范化建設是司法所自身鞏固、提高、發(fā)展的需要。司法所只有不斷加強業(yè)務規(guī)范化建設，全面履行職能，積極開拓業(yè)務，努力地“為一方服務，保一方平安，促一方繁榮”，才能顯示其不可替代的地位和作用，為自身的發(fā)展壯大創(chuàng)造良好的內在條件和外部環(huán)境。

(4)加強司法所業(yè)務規(guī)范化建設是強化縣區(qū)司法行政機構地位和職能的需要。司法所作為縣區(qū)司法局的派出機構，它所承擔的各項職能是縣區(qū)司法行政工作職能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的延伸，它所開展的各項業(yè)務工作是縣區(qū)司法行政工作的重要組成部分。加強司法所業(yè)務規(guī)范化建設，保證縣區(qū)司法行政工作有效地落實到基層，是不斷提高基層司法行政工作整體水平和社會效益，強化縣區(qū)司法行政職能的重要環(huán)節(jié)。這對于在地方各級政府即將啟動的新的機構改革中進一步鞏固縣區(qū)司法局的地位顯得尤為重要。

二、要正確認識和全面履行司法所管理基層司法行政工作的各項職能

(5)司法所作為縣區(qū)司法局在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)的派出機構，是承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)管理司法行政工作的職能部門，必須以依法治國基本方略為綱，以“大服務”思想為指導，正確把握和全面履行《司法部關于加強司法所建設的意見》(司發(fā)通［1996］081號)所規(guī)定的各項職能，充分實現(xiàn)司法行政系統(tǒng)所承擔的法律保障、法律服務、法制宣傳教育等重要職能向基層的延伸和拓展，促進和保障經(jīng)濟發(fā)展與社會進步。

(6)協(xié)助基層政府開展依法治理工作和行政執(zhí)法檢查、監(jiān)督工作。這項工作的重點是，協(xié)助本鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處)制定依法治理工作規(guī)劃，積極推進和逐步深化依法治鄉(xiāng)(街)、依法治村(居)、依法治廠(礦)等各層次依法治理活動的有效開展；充分發(fā)揮參謀助手作用，主動為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處)的政務決策、建章立制和行政執(zhí)法提供法律咨詢和建議，協(xié)助基層政府依法處理好本地區(qū)的重大經(jīng)濟、社會事務，特別是事關社會穩(wěn)定和群眾利益的各種涉法的熱點、難點問題；指導轄區(qū)內各村(居)委會依法自治，依法制定和實施村規(guī)民約(居民公約)，特別是農(nóng)村地區(qū)要幫助建立健全村民選舉、民主議事、村務公開等各項制度，逐步實現(xiàn)村務管理的民主化、規(guī)范化、法制化；協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處)建立行政執(zhí)法責任制和行政執(zhí)法檢查、監(jiān)督機制；加強對鄉(xiāng)村基層干部法律培訓，不斷提高其依法行政意識和依法行政的水平。

(7)指導管理人民調解工作，參與重大疑難民間糾紛調解工作。這項工作的重點是，指導村(居)委會和轄區(qū)內的企事業(yè)單位、城鄉(xiāng)集貿(mào)市場建立健全調解委員會和三級調解網(wǎng)絡，在城鄉(xiāng)結合部、廠村(街)結合部和糾紛多發(fā)的毗鄰地區(qū)建立發(fā)展聯(lián)合調解組織，并指導調解組織搞好隊伍建設、思想建設、業(yè)務建設和制度建設；堅持調解主任例會制度，多形式開展對調解人員的業(yè)務培訓，不斷提高調解隊伍的法律素質和調解水平；要及時總結交流人民調解工作的經(jīng)驗，加強對調解工作的業(yè)務指導，結合本地區(qū)民間糾紛發(fā)生、發(fā)展的規(guī)律及新情況、新特點，重點抓好防止糾紛激化工作，有針對性地組織開展民間糾紛排查和專項治理活動，積極協(xié)助和參與重大疑難和易激化民間糾紛的調解，并虛心接受有關部門和群眾的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)糾正不當和錯誤的調解；主動向本地黨政領導和有關政法部門反映情況和意見，爭取重視和支持，解決調解工作遇到的困難，有效維護調解人員履行調解職能的正當權利，保障調解委員會的組織、制度、工作、報酬的落實。

(8)指導管理基層法律服務工作。這項工作的重點是，根據(jù)司法部的有關政策、規(guī)定和本地司法行政機關的部署，負責規(guī)劃、指導、監(jiān)督本鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的基層法律服務工作，鞏固健全基層法律服務組織，建立健全各項工作制度和內部管理與運行機制，爭取基層政府支持，不斷改善辦公用房以及裝備設施建設；指導法律服務所認真充分地履行法律服務職能，圍繞基層工作重心，大力開拓業(yè)務領域，積極探索和實踐新的業(yè)務切入點和增長點，不斷提高服務質量，嚴禁越權或違法執(zhí)業(yè)，并主動爭取本地律師、公證組織的支持和協(xié)作；加強基層法律服務工作者隊伍的思想建設、業(yè)務建設和執(zhí)業(yè)監(jiān)督檢查工作，保障其依法執(zhí)業(yè)，恪守職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律。

(9)代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)處理民間糾紛。這項工作的重點是，代表基層政府及時受理調處群眾要求政府解決的糾紛或調解委員會解決不了的疑難糾紛；在處理民間糾紛中要堅決貫徹調解為主和依法處理的原則，主動爭取有關部門協(xié)助，努力解決糾紛所涉及的實際問題，對重大疑難糾紛特別是群體性糾紛的調處要及時向基層政府請示匯報，對隨時可能激化的糾紛應采取必要的措施有效控制事態(tài)的擴大與惡化；對作出處理決定的糾紛，應當監(jiān)督當事人自覺執(zhí)行，對事后反悔拒不執(zhí)行又不的，可以采取法律許可的措施督促執(zhí)行，或動員幫助當事人訴諸司法程序解決。

(10)組織開展普法宣傳和法制教育工作。這項工作的重點是，根據(jù)全國和地方人大普法決議和本地有關普法工作部署，承擔本鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)普法工作的規(guī)劃、組織和實施工作；組織建立基層法制宣傳網(wǎng)絡，負責培訓法制宣傳員隊伍；根據(jù)各時期普法重點并結合本地實際，切實加強有關重點法律的普及宣傳工作，把普法工作與逐步推進依法治理工作緊密結合起來，重點加強對鄉(xiāng)村干部、企業(yè)經(jīng)營管理人員和青少年的法制教育；充分利用廣播、電視、墻(板)報、講臺、夜校等宣傳陣地，大力開展法律講座、以案講法、知識競賽、咨詢解答、文藝表演、巡回演講等豐富多彩、群眾喜聞樂見的法制宣傳教育活動；定期對普法工作進行考核驗收，及時總結交流普法宣傳和法制教育工作的經(jīng)驗，不斷提高普法宣傳和法制教育工作的質量和實效。

(11)組織開展對刑滿釋放和解除勞教人員的過渡性安置和幫教工作。這項工作的重點是，在本地社會治安綜合治理部門領導下，承擔本鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)安置幫教工作的規(guī)劃、組織、實施和有關協(xié)調工作；組織轄區(qū)內的村(居)民組織和企事業(yè)單位建立健全刑釋解教人員過渡性安置幫教隊伍及其組織網(wǎng)絡，并指導其建立健全相應的工作制度和運行機制；要全面掌握本轄區(qū)刑釋解教人員和在押在教人員情況，組織落實接茬幫教措施，建立實施幫教責任制；積極協(xié)調爭取多方支持和有關部門扶持性政策與經(jīng)費保障，及時解決安置工作中的困難和問題，廣辟安置就業(yè)渠道，有條件的應利用社會企業(yè)發(fā)展過渡性安置基地或創(chuàng)辦安置實體；加強工作調研、指導和檢查督促，不斷提高安置率和幫教質量。

(12)參與社會治安綜合治理工作。這項工作的重點是，在本地綜治部門領導下，充分利用自身職能優(yōu)勢，通過法制宣傳努力提高廣大群眾遵紀守法和依法維權的自覺性，積極參與對本地區(qū)治安隱患和不安定因素的排查、治理和防范工作，協(xié)助參與對外來流動人口的管理工作，協(xié)助組織開展創(chuàng)建“安全文明小區(qū)”、“治安模范村”和評選“遵紀守法光榮戶”等群眾性活動；按照綜治部門的部署，積極配合、參與本地“嚴打”斗爭和各種專項打擊統(tǒng)一行動。

(13)完成上級司法行政機關和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)交辦的其他有關工作。要不斷增強全局意識和組織觀念，認真完成基層政府和上級司法行政機關交辦的有關工作和法律事務，充分運用各項職能手段，自覺地服從服務于基層黨委、政府的中心工作和改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局。

三、必須嚴格依法行使司法所的工作職責，提高司法所的規(guī)范化建設水平

(14)要正確處理司法所工作與當?shù)攸h委政府中心工作的關系。司法所要增強大局觀念，把業(yè)務工作與基層黨委政府的中心工作緊密結合起來，通過開展本職業(yè)務和發(fā)揮職能優(yōu)勢，為中心工作提供服務和保障，但不得超越職權范圍，更不得以任何理由參與侵犯群眾權益、加重農(nóng)民負擔等違法亂紀活動。要正確處理司法所工作與基層法庭、公安派出所、等有關部門工作的關系。司法所對依法應由其他政法部門處理的事務，既不應越俎代庖、越權辦案，又不可敷衍塞責、一推了事，應當加強與其他政法部門的信息溝通與業(yè)務協(xié)作，實行聯(lián)動服務，優(yōu)勢互補。要正確處理司法所與基層法律服務所的關系。兩所職能既不能交叉，更不能替代混淆。有條件的地方，兩所應當分設，各司其職；不具備條件的，可以保留現(xiàn)行合署辦公的體制，但要分清兩種職能，人員應適當分工，防止以司法所名義開展有償服務或以法律服務所名義行使管理職權的現(xiàn)象發(fā)生。

(15)要嚴格依法開展業(yè)務。司法所在開展各項業(yè)務工作中，必須準確掌握和正確執(zhí)行國家的有關法律、法規(guī)、規(guī)章和政策，嚴格依法行政，依法辦事。在協(xié)助基層政府開展依法治理工作中，要運用審查、修改、咨詢、建議等各種服務手段，充分發(fā)揮法律參謀、助手作用，保障其依法行政，依法建制；在代表基層政府調處民間糾紛時，要嚴格遵守處理程序，以事實為依據(jù)，以法律為準繩，及時化解糾紛矛盾，嚴禁采用強制壓服手段，嚴禁干涉、妨礙當事人的訴訟權利；在協(xié)助基層政府治理關系群眾利益、容易引發(fā)社會矛盾特別是農(nóng)村工作中的熱點、難點問題時，要嚴格依照法律和政策辦事，主要運用疏導教育和依法定程序處理的方式，嚴禁采取任何違法的強制性手段，嚴禁非法拘禁或變相拘禁(如強制辦班)，嚴禁實施處罰和變相處罰，嚴禁使用警、戒具。

(16)司法所及其工作人員在履行職責時必須恪守職業(yè)道德和工作紀律。司法所工作人員要樹立公仆意識，密切聯(lián)系群眾，全心全意為人民群眾服務，為基層社會服務；要充分履行應盡職責，維護群眾和當事人合法權益，維護法律和政策的正確實施，維護正常的經(jīng)濟、社會和法制秩序；要秉公執(zhí)法，廉潔自律，自覺維護司法所的聲譽和形象；在工作中不得以冷漠、生硬、蠻橫、推諉或拖延的態(tài)度對待當事人，不得利用職權或執(zhí)行職務之便向當事人“吃、拿、卡、要”，不得利用職權強制、壓服甚至打擊報復當事人，不得侵犯或限制當事人的訴訟權利或其他法定權利。

(17)司法所應當建立健全各項工作制度。要根據(jù)司法部的統(tǒng)一規(guī)定和要求，結合當?shù)貙嶋H和工作需要，建立健全有利于不斷提高隊伍素質和執(zhí)法水平的政治、業(yè)務學習制度和培訓、自學的激勵機制；建立健全職責分工與崗位目標責任制度，重大業(yè)務請示報告、集體研討制度以及對突發(fā)、易激化事件的快速反應機制；建立健全體現(xiàn)責權一致原則的定期考評、勤政廉政、獎勤罰懶等人事管理制度和激勵機制；建立健全與開展業(yè)務相配套的登記、統(tǒng)計和檔案管理制度；建立健全司法所工作公開公示制度，做到工作職責、工作程序、工作結果三公開，并通過設置舉報電話、接待群眾來訪、聘請執(zhí)法監(jiān)督員等多種形式，自覺接受群眾和社會的監(jiān)督，同時建立健全自我監(jiān)督制約和執(zhí)法過錯責任追究制度。

(18)司法所應當高度重視和大力加強隊伍素質建設。司法所必須嚴把進人關，切實按照干部任免權限、任職條件和考錄程序，協(xié)助縣區(qū)司法局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)選配好干部；要大力加強思想政治工作，在隊伍中形成講政治、講學習、講正氣、講奉獻的良好風氣；要認真抓好業(yè)務學習和選送培訓，注重智力投資，鼓勵自學成才；要加強對干部的考核、檢查和監(jiān)督，做到獎優(yōu)罰劣，對違章違紀的要嚴肅查處，絕不姑息，對不適宜從事基層司法行政工作的要及時清退。

(19)司法所要積極創(chuàng)造條件不斷改善辦公用房、設施以及裝備建設。各地司法所應當本著量力而行、因地制宜的原則，積極爭取本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處)的財力、物力的支持，不斷改善辦公用房建設，配置必要的交通、通訊、文印、檔案管理等辦公設施。

四、切實加強對司法所業(yè)務規(guī)范化建設的指導和監(jiān)督

(20)各級司法行政機關要充分認識加強司法所業(yè)務規(guī)范化建設的必要性和重要性，切實把這項工作擺上議事日程，強化指導管理，加大監(jiān)督力度，積極推進司法所業(yè)務規(guī)范化建設進程，不斷提高司法所依法、全面、正確履行各項工作職能的能力和水平。

(21)普遍建立司法所的地區(qū)，司法行政機關應把指導管理工作重點轉移到加強司法所業(yè)務規(guī)范化建設上來。按照本《意見》的規(guī)定和要求，對本地區(qū)司法所業(yè)務工作開展情況及存在問題進行一次認真調查分析，有針對性地研究制定本地區(qū)司法所業(yè)務規(guī)范化建設發(fā)展規(guī)劃和實施意見。在貫徹實施中，應首先組織力量，下功夫抓好試點，總結經(jīng)驗，樹立標桿，以點帶面，逐步推開。

篇（9）

2009年3月，經(jīng)恩施市委批準在全市17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處設立檢察聯(lián)絡室，開展規(guī)范化建設試點工作。幾年來，規(guī)范化建設試點工作進展比較順利，取得了一定的成效。恩施市鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察聯(lián)絡室工作初步形成了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察聯(lián)絡室為主體，與基層派出所、法庭、司法所綜治辦相互協(xié)調，直接服務“三農(nóng)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察聯(lián)絡室工作模式。恩施市鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察聯(lián)絡室共配備人員34人，其中，屬于檢察正式在編的檢察人員17人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦人員17人。全部有固定辦公場所，有常駐工作人員，市財政每年下?lián)芄ぷ鹘?jīng)費10萬元。

二、我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察聯(lián)絡室運行中發(fā)揮的作用。

1、立足協(xié)查案件充分發(fā)揮了“前哨”作用

隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，國家惠農(nóng)資金、土地征用、資源開發(fā)項目和基礎建設項目的增多，由此產(chǎn)生的土地征用費、補償款等各項費用，多由農(nóng)村基層組織人員負責管理發(fā)放，易滋生貪污、挪用等職務犯罪，嚴重影響農(nóng)村穩(wěn)定。

檢察聯(lián)絡室工作開展以來，全力配合反貪局查辦了一批農(nóng)村基層組織人員侵害群眾利益的職務犯罪案件，有力地維護了農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟建設和社會穩(wěn)定。在維護農(nóng)村社會穩(wěn)定中的“前哨”作用充分顯現(xiàn)出來。

2、立足犯罪預防充分發(fā)揮“屏障”作用

一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察聯(lián)絡室在辦案的同時，結合檢察機關查辦的案件，采取以案釋法的形式開展職務犯罪預防活動，職務犯罪大幅下降，取得了突出的效果；針對發(fā)案單位管理上存在的漏洞積極發(fā)出檢察建議，完善農(nóng)村管理；對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村重大工程項目，如土地開發(fā)征用拆遷補償?shù)龋l(xiāng)鎮(zhèn)檢察聯(lián)絡室提前介入，全程跟蹤監(jiān)督，提供有效司法保障；結合村干部職務犯罪的特點、規(guī)律進行調研，找出問題分析原因，提出防治對策，通過上法制課，推動職務犯罪預防工作，有效地發(fā)揮了檢察聯(lián)絡室在預防農(nóng)村職務犯罪中的屏障作用。

3、立足服務“三農(nóng)”，發(fā)揮保障作用

檢察聯(lián)絡室從服務大局出發(fā)，積極配合當?shù)攸h委政府，不斷在強化社會治安綜合治理，服務“三農(nóng)”發(fā)展上下工夫。結合“檢察干警進萬村”活動，開展法制進校園、結對幫扶活動，及時了解掌握社情民意，幫助協(xié)調解決遇到的困難和問題，取得了較好的社會效果。

三、當前檢察室運行的法律依據(jù)

一是《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》。二是2009年初高檢院《關于貫徹落實的實施意見》。三是高檢院《2009-2012年基層人民檢察院建設規(guī)劃》，提出：“堅持工作重心下沉。把檢察工作服務科學發(fā)展的陣地前移，深入街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)，面對面傾聽和解決人民群眾的訴求，積極探索派駐街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)檢察機構建設。”四是2010年10月11日，最高人民檢察院印發(fā)的《關于進一步加強和規(guī)范檢察機關延伸法律監(jiān)督觸角促進檢力下沉工作的指導意見》。

四、現(xiàn)階段檢察室運行中存在的問題

1、法律依據(jù)欠缺。現(xiàn)有基層司法機構體系中，有關基層人民法庭、公安派出所的設置及其職能的法律依據(jù)比較明確，而派出檢察聯(lián)絡室的依據(jù)就是高檢院制定的《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》，而人民法院派出法庭和公安機關派出所的法律地位則分別由《人民法院組織法》和《公安派出所組織條例》確定。《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》作為高檢院頒布的內部文件，其效力不及法律，不能與人民法院組織法和公安派出所組織條例相提并論，導致了派出檢察聯(lián)絡室法律地位不明確、工作得不到有力的法律支持及尊重的尷尬。

2、工作職能剛性不足。首先是職權不夠剛性。目前，檢察聯(lián)絡室工作主要是以服務、宣傳、接待、走訪、職務犯罪預防為主，剛性內容不是很足。其次是工作職責不夠規(guī)范。目前檢察聯(lián)絡室中大多數(shù)在工作開展與預期相差較大，主要原因除定位存在問題，就是制度建設不到位。工作隨意性較大，具體怎么做、做什么也沒有明確規(guī)定，甚至是做或者不做的隨意性也很大，缺乏硬性規(guī)范。

3、法律監(jiān)督職能弱化。檢察室作為檢察院的一個組成部分，其職能定位理應以“強化法律監(jiān)督，維護公平正義”為主線，以化解社會矛盾為目的，但實踐中，由于職能設置的虛化，多數(shù)檢察聯(lián)絡室主要從事一些法制宣傳、參與綜合治理、受理舉報等一些“軟任務”，缺少通過辦案化解社會矛盾的“硬任務”，工作的主動性和獨立性不強。

4、履職能力、手段不足。主要體現(xiàn)在收集、發(fā)現(xiàn)職務犯罪線索的能力和手段不夠；對公安派出所、法庭的監(jiān)督能力，主要是通過走訪等發(fā)現(xiàn)線索，缺少其它的手段，要監(jiān)督它總要知道它在干什么，那么怎么知道它在干什么，目前具體的監(jiān)督的方式不明確。

五、關于檢察室建設的設想

（一）機構設置及人員配備。調查發(fā)現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟建設和社會發(fā)展中，檢察機關在其中提供法律服務，強化法律監(jiān)督，有效預防職務犯罪，設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室具有十分重要的現(xiàn)實意義。忽視在經(jīng)濟和社會發(fā)展中的預防工作，教訓將十分深刻，如汶川在重建中忽視了職務犯罪的預防，在短短的幾年建設中就有343名干部因職務犯罪被檢察機關查處。

根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦的意見，結合現(xiàn)階段檢察室工作實際，建議：鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的機構應為副科級單位，每個檢察室設主任一名副主任一名，工作人員2-3名。

（二）職能定位。

1、收集職務犯罪案件線索。利用人民群眾的信息優(yōu)勢，及時發(fā)現(xiàn)基層組織人員職務犯罪案件線索，特別是涉及土地征用、征地補償，政府專項資金撥付，優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟款物的管理等環(huán)節(jié)出現(xiàn)的職務犯罪案件線索，以及國家機關工作人員、、失職瀆職給農(nóng)民群眾造成重大經(jīng)濟損失和侵犯人權造成嚴重后果的職務犯罪案件線索，配合反貪和反瀆部門進行查處，讓最為群眾痛恨的農(nóng)村行為無處可遁。

2、職務犯罪預防職能。賦予檢察室職務犯罪預防職能。針對可能滋生犯罪的經(jīng)濟領域，協(xié)助政府部門提高對法律政策的把握能力，規(guī)范干部的行政行為，協(xié)助基層管理組織從制度上遏制腐敗，積極推廣、完善先進的農(nóng)村經(jīng)濟管理模式。在刑事犯罪預防工作中，配合地方黨委，整合各種資源，督促涉案單位和犯罪易發(fā)單位完善管理，從源頭上遏制犯罪發(fā)生。建立有效而反應迅速的職務犯罪預防網(wǎng)絡。

3、法律監(jiān)督職能。加強對公安機關和人民法院派出機構執(zhí)法活動的法律監(jiān)督。對工作中發(fā)現(xiàn)的派出所、法庭執(zhí)法不公正、不規(guī)范問題及時處理和糾正。對公安和人民法院工作人員涉嫌、貪贓枉法的，要依法及時介入調查。

篇（10）

（一）服務中心工作，確保政令暢通

1、重大決策督查有力。對中心衛(wèi)生院、街道社區(qū)衛(wèi)生服務中心、小超人奶牛場3個擴大內需項目開展督查，3個項目正按照序時進度要求強力推進。認真開展工程領域突出問題專項治理，對全區(qū)62個政府投資和使用國有資金的項目進行檢查，對4個500萬元以上的重點水利工程建設管理情況進行檢查。駐點督查花崗、丁家莊市級保障性住房項目拆遷工作，下發(fā)督查簡報22期，提出督辦建議，有力推進了重點項目的建設。積極開展“三高兩低”企業(yè)整治，列入我區(qū)第一批整治名單的35家“三高兩低”企業(yè)已全部整治完畢，得到市督查組的好評。抓好迎接全國文明城市復查工作的督查，組成5個創(chuàng)建督查組，開展全方位監(jiān)督檢查。

2、依法行政執(zhí)行有力。制定出臺《區(qū)城市文明建設及長效管理工作問責暫行辦法》，對全區(qū)近兩年的征地拆遷、已完成征地審批手續(xù)的征地補償安置項目進行檢查，對發(fā)現(xiàn)問題要求限期整改。

3、效能建設推進有力。成立督查組，對全區(qū)10個街道和生命科技園、紫東國際創(chuàng)意園、金港科創(chuàng)中心、南大科技園4個園區(qū)平臺的59個重大項目推進和落實情況開展效能監(jiān)察，通過效能監(jiān)察，摸清了現(xiàn)狀和存在問題，為科學決策提供了有效依據(jù)。在全區(qū)深入開展以建立健全崗位責任、首問負責、限時辦結、服務承諾等相關制度的效能建設活動。積極推進“百企走訪”工作，對9家企業(yè)進行走訪，共收集問題20個，現(xiàn)場協(xié)調解決問題1個，上報市里解決13個，6個問題交給相關部門解決，有力促進了機關工作效能的提升。選擇建設、海博出租車公司等6家企業(yè)作為行政效能監(jiān)測點，聘請6名行政效能特邀聯(lián)絡員，監(jiān)督機關工作人員提升工作效率，提高服務質量。同時，向群眾印發(fā)了1000張“效能糾風聯(lián)系卡”，標注聯(lián)系電話、電子信箱、地址及受理范圍等內容，方便群眾投訴。

（二）狠抓糾風治亂，維護群眾利益

1、積極開展民主評議政風行風工作。制定下發(fā)了《區(qū)年民主評議政風行風工作意見》，重新聘請30名區(qū)政風行風監(jiān)督員，并對30名青年志愿者進行調整和補充。今年來，共對20家部門和基層站所開展政風行風民主評議，召開20次行評大會，發(fā)放群眾調查問卷1550份。7月底前，對公安、國土、環(huán)保等11個具有行政執(zhí)法權的職能部門及其所屬的39個基層站（所、隊）和政務服務窗口進行民主評議，11家部門平均得分98.28分，基層站所均分91.9分，收到意見建議21條，均及時反饋相關部門整改解決。

2、舉辦政風行風熱線直播節(jié)目。3月25日，在八卦洲二橋東服務區(qū)廣場舉辦了“關注民生、走進”政風行風熱線戶外直播活動。區(qū)政府有關領導及12個部門負責人，圍繞保障和改善民生，解決人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，現(xiàn)場接受群眾的咨詢、投訴并進行解答。據(jù)統(tǒng)計，90分鐘的直播中，現(xiàn)場群眾咨詢、建議和投訴17條，整場直播節(jié)目共接受群眾咨詢、建議和投訴150余條，取得了良好的社會反響。

3、推進糾正行業(yè)不正之風專項治理。圍繞“看病難”正醫(yī)風，改變過去基層社區(qū)衛(wèi)生機構由區(qū)衛(wèi)生局一家管理、經(jīng)費主要由單位自籌的體制，初步形成區(qū)、街財政負責衛(wèi)生經(jīng)費保障投入、區(qū)衛(wèi)生局負責業(yè)務人事管理的雙重領導新體制。穩(wěn)步實施國家基本藥物制度，切實提升新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障水平。圍繞“教育亂收費”嚴監(jiān)督，在區(qū)教育局和學校設立舉報箱，公布30部舉報電話，建立了舉報登記制度。春、秋兩季全區(qū)免除義務教育階段學生雜費共46135人次、約533萬元，免除農(nóng)村義務教育公辦學校學生住宿費共650人、8萬元，落實免除義務教育階段學生課本費463萬元。進一步完善了對困難家庭學生的幫扶，全區(qū)共救助了幼兒園136人、11萬元，小學897人、7萬元，初中576人、16萬元，普通高中173人、14萬元，合計9451人、945.1萬元。圍繞“惠民政策”抓清理，繼續(xù)對種糧農(nóng)民實行補貼，農(nóng)資綜合補貼和水稻直補兩項合計發(fā)放800萬元，惠及23000戶，補貼資金全部實行“一折通發(fā)放”。

（三）嚴格教育監(jiān)督，堅持懲防并舉

1、廉政教育扎實有效。通過舉辦廉政教育報告會、領導干部廉政黨課、觀看反腐題材話劇和廉政動漫電教片、發(fā)送廉政短信等活動，教育廣大黨員干部增強勤政廉政意識。充分發(fā)揮中國金陵廉政文化教育館和金陵廉政文化研究中心的品牌教育效應，接待學習人員3萬多人，被市社科聯(lián)授予首批社科普及基地。先后在街道百水家園、街道新合村社區(qū)組織開展2場社區(qū)廉政文藝演出，營造了“以廉為榮、以貪為恥”的濃厚社會風尚。積極整合報刊、電視、電臺、網(wǎng)絡等宣傳媒體資源，大力報道全區(qū)反腐倡廉建設的最新成果和創(chuàng)新實踐，截至目前，在各類報刊媒體刊載文章75篇，報送網(wǎng)評55篇，輿情信息10篇，取得了較好的宣傳效果。

2、領導干部廉潔自律不斷深化。全面更新電子廉政檔案，將全區(qū)所有區(qū)管領導干部個人基本資料、經(jīng)濟責任審計、違紀查處等情況全部記錄在案，并納入市紀檢監(jiān)察系統(tǒng)綜合辦公平臺的電子廉政檔案管理系統(tǒng)進行管理。強化選人用人監(jiān)管，對區(qū)事業(yè)單位人員招聘、街道和部門科級干部競爭上崗工作進行全程監(jiān)督，對全區(qū)新提拔的35名區(qū)管副職干部進行任前廉政提醒。深入開展公務用車、嚴禁違規(guī)收送禮金禮券等專項治理工作，成立公務用車專項治理工作領導小組，制定《區(qū)黨政機關公務用車問題專項治理工作實施方案》，所有車輛購置、更新申請全部予以凍結。

3、懲處腐敗的高壓態(tài)勢進一步強化。堅持發(fā)揮舉報案源主渠道作用，從群眾舉報關心的熱點難點問題入手，積極查辦重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的違法違紀案件，保持懲治腐敗的強勁勢頭。

（四）創(chuàng)新體制機制，深化源頭治理